“马克思主义与当代中国”系列研究丛书·国家治理体系和治理能力现代化论

国家治理现代化问题是当今世界各国普遍关注的热点和重点。随着中国特色社会主义进入新时代，全面推进我国社会主义国家治理是坚持和发展中国特色社会主义现代化所要着力解决的关键问题。党的十九大报告明确指出“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时要在新中国成立100年时达到“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代中国特色社会主义应对社会主要矛盾转化、满足人民日益增长的美好生活需要和坚持发展中国特色社会主义的必然要求和重要任务。然而，全面推进新时代中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化是一项前无古人的伟大事业。新中国成立后，在中国共产党领导下，我国社会主义建设和国家治理经过艰辛探索，取得了巨大的成就，也积累了丰富的经验和教训。改革开放以后，我国逐渐开启了中国特色社会主义建设的新征程，经过40年的理论和实践探索，我们党对中国特色社会主义国家治理的规律把握已经达到了一个新高度。当前，中国特色社会主义进入了新时代，但是我国国家治理现代化仍然面临很多没有弄清楚的问题和亟待解决的难题，尤其是对一些涉及国家治理现代化重大而基础性的理论问题还需要不断深化，其中，有党的领导与依法治国、阶级与阶级关系、政府与市场、边疆治理与民族宗教等热点难点问题亟待解决和回答。如果这些带有全局性、根本性的国家治理重大热点和难点问题不能得到科学有效的破解，就会成为我国国家治理体系和治理能力现代化进程中的“拦路虎”。因此，我们围绕上述问题开展研究，以期为党和国家提供决策参考。

一、关于党的领导与依法治国的关系问题

党的领导与依法治国的关系问题是国家治理现代化的一个重大的基础性的根本问题。关于党的领导与依法治国的关系问题，党中央已经做出了明确回答，根本不存在所谓的“党”与“法”谁大谁小的问题。但是在国家治理现代化建设的实践中，党的领导与依法治国相辅相成、高度统一的关系并没有得到广泛认同。在一定程度上，有些人自觉不自觉地将两者的关系片面地割裂开来，甚至将两者的关系对立起来，这成为当前社会广泛关注和议论的热点问题。其主要表现出两种错误观点：一是从人治思维的视角来衡量，认为党与法的关系是党大，片面地机械地认为党的领导就要凌驾于包括宪法在内的一切法律之上，反映在党与法的关系上，自然就是“党大”。这种观点反映在国家治理现代化的现实中，就是假借党的领导之名，行传统人治权力之实，是以“权”代“法”的本质反映，其根本就是混淆党的领导、党组织和党员个人的关系，以党员个人代替党组织，以基层党组织代替党中央，导致信“权”而不信“法”的错误认识。二是从西方宪政思维的视角来衡量，认为党与法的关系是“法大”，将党的领导和依法治国对立起来，以依法治国为名，否定党的领导。

透过现象看本质，所谓“党大还是法大”的争论固然是和现实中一些党员领导干部“以权代法”“以权压法”的错误认识和实践有关，但某些人之所以挑起“党大还是法大”的争论，则是出于别有用心的目的。他们不是不明白党的领导和依法治国内在的相辅相成、高度统一关系，也不是真的为了推进中国的法治建设，而是试图通过争论所谓“党大还是法大”来设置政治陷阱，将党的领导和依法治国对立起来，以此蛊惑群众，搞乱人心，进而否定党的领导和社会主义制度。因此，说到底“党大还是法大”的争论不是一个纯粹的理论问题，而是一个具有重大理论和现实意义的实践问题，其实质就是如何正确地理解和处理党的领导和依法治国之间的关系。

长期以来，理论界对这个问题都没能很好地予以回答。如果回答“党大”，那法又往哪里摆？依法治国不就是空话和假话？如果回答“法大”，那党的领导又如何实现？在现实生活中，多数情况下是选择回避或者和稀泥，其结果是在党内和广大干部群众中引起相当程度的思想混乱。因此，在全面推进国家治理现代化进程中，必须从理论和实践上对党的领导与依法治国的关系问题予以科学正面的回答，正如*总书记所说，“不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答”，这是捍卫党的领导地位和全面推进依法治国的客观需要，它决定着国家治理现代化的方向。

(一)科学认识和把握党的领导与依法治国的关系

，在国家治理现代化理念上，要科学认识和把握坚持党的领导与依法治国的内在逻辑的关联性。在现代国家治理当中，绝大多数的行的都是政党政治，政党是各国国家治理的主体，而每一个政党都有其所代表的阶级、阶层利益和价值观。当一个政党成为执政党后，就会将其所代表的阶级的意志和利益通过推动政策和法律变革的方式转化为国家意志。法律作为国家治理有强制力的规范，其本身并不具备自我制定和修订的力量，需要由政党来推动制定或修订。当法律制定和修订之后，又需要借助国家机器的力量保证这些法律得到遵守和执行。因此，法律并不是形式主义法学家所宣称的那样神圣和神秘。法律只不过是掌握政治权力的阶级、阶层和政党的意志和利益的根本表达，而法治也不过就是掌握政治权力的阶级、阶层和政党借助国家机器保证其意志和利益得以实现的手段和方式。正如马克思在《共产党宣言》中所说的：“正像你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志一样，而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的。”《马克思恩格斯选集》卷，人民出版社1995年版，第289页。马克思的这个论断至今也没有过时。2016年的美国大选生动形象地诠释了这个观点。共和党和民主党在很多议题上的分歧是泾渭分明的，这种分歧的根源是其所代表的群体和阶层在利益和理念上的分歧。例如，代表共和党参选的特朗普宣称其当选后要在美墨边境修一道边境墙，阻止来自中南美洲的非法移民，要严格地甄别和驱逐已在美国境内的非法移民，其主张得到了美国中下层白人的热烈支持，因为非法移民严重冲击和影响了美国中下层白人在就业、治安方面的利益。相反，代表民主党参选的希拉里·克林顿则宣称其当选后要大赦国内的非法移民，因此得到了美国国内拉美裔移民的大力支持。显然，两者代表不同阶层和群体的利益，无论谁当选，都会对美国移民法律的制定与执行带来重大影响。因此，那种宣称“法律的世界是一个纯洁的、只涉及公平和正义的世界，是一个必须也已经排除了政党利益、狭隘政治诉求的理想世界”的理论，要么是属于理论或政治上的幼稚，要么是别有用心。

第二，在建立健全中国特色社会主义法律体系和法治体系的过程中，要科学认识和把握中国共产党的领导和依法治国的关系。在我国，中国共产党是工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，是中华文明的守护者，是中华民族伟大复兴历史使命的领导者和承担者。中国共产党领导全国人民推翻了国民党的反动统治，废除了代表国民党反动统治的《六法全书》和司法制度，并逐步建立和完善了中华人民共和国的法律体系和法治体系。中华人民共和国法律体系和法治体系反映和捍卫了中国共产党代表的广大人民在经济、政治、文化、社会、生态等各个方面的利益和主张。同时，在中国共产党的领导下，我国的法律体系和法治体系得以不断改革和完善，以适应不断发展和变化的经济社会和广大人民的要求。比如，重大的法律修改与完善、司法制度的改革往往是首先由中国共产党提出动议，然后推动全国人民代表大会和常务委员会、人民法院、人民检察院等国家机构予以落实。在我国，中国共产党是法律的制定和修改、司法制度改革的领导者和推动力量。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。”从这个意义上说，我国的宪法和法律就是要充分体现中国共产党代表的广大人民的主张和意志，但绝不能认为是中国共产党凌驾或超越宪法和法律。《中华人民共和国宪法》第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”；“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。《中国共产党党章》在总纲里也明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这些规定充分说明了宪法和法律一旦制定并颁布实施后，包括党在内的任何组织和个人必须遵守宪法和法律。因此，在我国，中国共产党是依法治国和社会主义法治事业的领导者，在推进依法治国和社会主义法治建设的过程中，必须毫不动摇地坚持党的领导。但是，坚持党的领导，并不意味着党能够凌驾于宪法和法律之上，不遵守、不服从宪法和法律。相反，党必须要在宪法和法律规定的范围内活动；而且，只有坚持党的领导，才能更好地推动依法治国和社会主义法治建设，实现人民群众的意志，保障人民群众的利益。相反，正是因为中国共产党拥有领导权，才能推动依法治国和社会主义法治建设，实现人民群众的意愿和主张，并保证人民利益的实现。当然中国共产党也是通过遵守现有宪法和法律的要求和程序，做到依法行使其领导权的。

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