PPP模式与综合管廊
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江西南昌
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作者孙洁
出版社经济日报出版社
ISBN9787519601591
出版时间2017-10
装帧平装
开本16开
定价78元
货号25168651
上书时间2024-11-01
商品详情
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前言
PPP模式的六大正面效应
贾 康
PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，过去直译为“公私合作伙伴关系”，其机制创新在近年于国内引起前所未有的高度重视，有关管理部门已将PPP意译为“政府与社会资本合作”，成为文件中的规范用语。
关于PPP的基本概念和定义表述，学者还有见仁见智的争鸣，但基本共识已比较清楚，它所指的是在基础设施、公共工程与公共服务领域由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制。具体的运作形式，包括BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、ROT（重整—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营），等等。虽然PPP的雏形可以上溯到几百年前欧洲就已出现的政府授予公路养护者的“特许经营权”，但其在经济和社会生活实践中的大发展及其概念的明确化与大流行，还是20世纪后半期随着新公共管理运行的兴起，在发达经济体与新兴经济体的进一步创新发展中出现的。把原来已习惯地认为应由政府负责和兴办的架桥修路等公共工程以及医院、学校、航空港、垃圾和污水处理场等公共服务设施，改为与市场机制对接、吸引政府之外的企业和社会资本同政府在平等合作关系框架下一起办，其创新的特点显而易见。
从表征看，PPP首先形成了投融资机制的创新，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，但其实它又决不仅仅限于投融资模式层面的创新，它还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革和法治化制度建设，具有国家和社会治理模式创新层面的重要意义。所以，应当恰如其分地、全面地理解与评价PPP这一制度供给的伟大创新：它是从投融资模式，到管理模式，再到治理模式贯通的新型制度供给，特别是对于在新历史起点上面对全面建成小康和现代化的“中国梦”目标，力行全面深化改革和全面依法治国的当代中国，PPP更具有不容忽视的重大现实意义，它至少将产生如下六大方面的正面效应：
，缓解面对城镇化、老龄化历史进程的财政支出压力，使政府更好地发挥作用。
对于正在走向“伟大民族复兴”的中国，PPP的正面效应首先体现为：从政府主体角度看，减少财政支出的压力，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。中国正处于快速发展的城镇化和迅速到来的人口老龄化过程中，未来几十年内将有约4亿农村居民要转入城镇定居，并将新增近2亿60岁以上人口的老龄医疗与生活服务供给需要，静态算账至少需60万亿元以上的公共工程投入；若作动态测算，这方面的投入更是大得难以想象。政府再沿用“单打独斗”式思路去应对相关的城镇化、老龄化挑战，注定是没有出路的，但如能有效地调动业已雄厚起来的民间资金、社会资本，以与政府合作方式形成共同供给机制，将有效缓解上述财政支出压力。
第二，在公共服务供给中形成“1 1 1＞3”的机制，使进入中等收入阶段的社会公众可持续地受益受惠。
政府履职尽责和实现现代化战略目标，终是“为人民服务”，使社会公众得实惠，并使这样的受益受惠可持续。从我国社会公众主体角度来看，在公共服务水平逐渐提升而确有受益的过程中，相关的问题亦不可回避、不能忽视：过去政府提供服务中存在的工程超概算，施工期拖长，质量出毛病，运行管理中服务不热情、不周到等弊病，已与进入“中等收入阶段”后公众要求更美好生活的“公共服务升级”诉求形成了明显的反差，影响到社会生活的和谐和群众的“幸福感”。恰是PPP的机制创新带来了一种使政府、企业、专业机构于合作中形成“1 1 1＞3”的公共服务绩效升级效应，因为这一合作机制，是将政府的规划与政策相对优势、企业的运行管理相对优势和专门机构的特定专业领域相对优势结合在一起，形成风险防范与处理能力的组合，来针对性地防控与化解项目中的相关风险。这就可望有效地克服过去司空见惯的那些弊端，可持续地使社会公众受益，从而提升公众的满意度、幸福感。这一点在实践案例中已有极好的体现，并将助益于跨越“中等收入陷阱”的全局性战略诉求的实现。
第三，为一大批作为市场主体的企业打开进一步生存、发展的空间，使现代市场体系更为健全和成熟。
在我国已经壮大并在资金力量日益雄厚起来的民间资金、社会资本持有主体中，一大批有强烈发展意愿，并在偏好类型上适合PPP的企业，会由此打开它们新的生存与发展空间，并形成在我国本土和实行“走出去”（如“一带一路”倡议）之中许多的PPP项目上，境外社会资本的参与和多方合作互动，这对于发展健全我国的市场经济有积极的促进作用。应当强调，所有参与PPP的企业的基本动机与行为定位，仍然是“在商言商”，是以市场主体“投资取得回报”的模式，来形成其物质利益追求与“社会责任”的统一，但企业方面必须接受PPP“盈利但非暴利”的原则约束。所以客观地说，不是一切企业都适合于同政府合作参与PPP，比如风险投资、创业投资、天使投资类型的社会资本，偏好“快进快出”和“以敢冒高风险博取高回报”，通常不是PPP的适宜参与者。有意愿和政府合作、锁定较长期虽不很高但“可接受”回报水平的市场主体，其实“大有人在”且资本规模可观。这些企业家偏好于较长期，甚至极长期可预期、可接受的投资回报，愿意通过参与PPP提高生活质量并获得发展其他事项（包括收藏爱好、文化活动和从事公益慈善等）所需的时间与闲暇，这是市场体系成熟、健全的表现，在中国特色社会主义市场经济的发展中也不例外。
第四，联结、对接意义重大的“混合所有制”改革，促进企业改革与全面改革的实质性深化。
在中国现在特定的发展阶段上，PPP还有一项非常重要的、战略层面的制度创新意义：它直接呼应了十八届三中全会在现代国家治理、现代市场体系方面的要求，即混合所有制改革。
中国现代市场体系建设面临的一项“攻坚克难”的改革任务是企业改革，包括使国有企业消除不当垄断和使非国有企业突破前后两个“三十六条”发布后仍未突破的“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”，使国企、民企两方面都健康地“活起来”。在PPP的推行与发展中，恰恰可以通过其与“股份制—混合所有制”的天然贯通来实现这一目的，因为形成一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是在法治环境下形成的多产权主体间的契约。典型的即以SPV（special purpose vehicles）的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷（少数纠纷可通过法律途径解决），大家可以在这样稳定的、可预期的法治环境下，实现利益回报的共赢。而且，SPV的股权结构，在天然具有混合所有制特征的同时，又天然地倾向于不使国有股权“一股独大”，因为政府股权参与的动机是发挥“四两拨千斤”的乘数效应来拉动、引致民间资本大量跟进，乘数越大，相关政府工作的业绩评价会越好，因此社会资本、民营企业的股份在PPP中通常会成为股权结构里的“大头”，甚至是绝大多数。显然，这方面的突破式发展，将深刻、长远地影响中国的现代化进程。
第五，促进“全面依法治国”的法治化建设，培育契约精神和催化专业、敬业的营商文明。
PPP与十八届四中全会关于“全面依法治国”“依法行政”的指导方针具有天然内在的契合，客观上必然要求加快法治建设、打造高标准法治化的营商环境。因为一个个PPP项目，都需要有可预期的法治保障使作为合作伙伴的企业产生对长期投资回报的确定性与认同感，否则企业是不会自愿签署合作协议的。政府方面的“强势”会在PPP实施中得到约束：不论政府在前期还有多少“主导性”和“特许权在手”的强势地位，一旦签约PPP，就要以与企业相同的“平等民事主体”身份依法定规范认定契约，并按照“法律面前人人平等”的原则遵守契约；假如政府违约，也要经由法律程序“公平正义”地加以校正和处理。这对于实质性地转变政府职能、优化政府行为和全面推进法治化，不啻是一种“倒逼”机制。PPP的发展，对法治、契约和上述所有这些营商文明的培育都将是一种催化剂，对于降低交易成本、鼓励长期行为和促进社会和谐进步，具有国家治理现代化和包容性发展层面的全局意义。
第六，有利于在认识、适应和引领“新常态”的当前与今后的一个阶段，对冲经济下行压力，优化支持经济社会发展后劲的选择性“聪明投资”，增加有效供给。
面对现阶段的经济下行，需要特别强调投资的作用。中国投资领域的关键问题不在于总量和增速，而在于结构、质量与综合绩效。走向经济新常态，迫切需要把握好有助于支撑全局的“聪明投资”。PPP所关联的投融资项目，都属于有利于调结构、惠民生、护生态、防风险、增绩效的选择性项目，又配合了促改革与稳增长，是利用混合所有制创新将“过剩产能”转化为有效产能（诸如钢铁、建材、施工机械与设备的制造等行业和领域），会形成一大批“聪明投资”对冲下行压力，以有效供给来增加长远发展后劲，因此，它是在供给侧助益适应和引领“新常态”。
正如财政部肖捷部长所说，目前正处于PPP规范发展的关键时期。但目前市场上尚缺乏配套的规范教材。孙洁博士领衔编写的这套图书，有理有据，案例丰富，对PPP的规范发展用参考价值。特推荐给读者！
是为序。
导语摘要
针对广大从未接触过综合管廊PPP项目实际操作的人员，以经典案例做示范，帮助他们学习和掌握综合管廊PPP模式的相关理论和实务要点，全面了解和把握我国应用综合管廊PPP模式的发展历程和现实问题。使广大读者能够在清晰和直观的情境下，迅速建立起在具体综合管廊PPP项目中的系统思维和操作框架。
作者简介
孙洁，中国财政科学研究院研究员，管理学博士，PPP管理模式提出者（2005年完成的博士论文《城市基础设施公私合作管理模式研究》中提出）。目前兼任中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长；亚洲开发银行、财政部PPP专家；中国社会组织促进会专家委员会委员。《PPP与保障性住房》一书获得钱学森城市学金奖提名奖。2002至今，一直研究PPP管理模式。2013、2014年，两次到英国财政部基础设施局（英国PPP项目管理机构）学习交流PPP经验；2013年到曼彻斯特大学、德国复兴银行等交流PPP经验。2014年，作为亚行PPP专家组长，组织了首次亚行PPP示范城市PPP项目培训。
目录
章 城市管廊的发展…………………………………………… 1
一、城市管廊基础知识… ………………………………………………………1
二、城市管廊技术特点… ………………………………………………………4
三、城市管廊的国际发展历史… ………………………………………………7
四、城市管廊建设的重要价值和意义… …………………………………… 15
五、城市管廊在中国的发展和前景… ……………………………………… 20
第二章 城市管廊与PPP … ……………………………………… 32
一、PPP 的概念… …………………………………………………………… 32
二、公共产品供给与PPP… ………………………………………………… 40
三、城市管廊在公共产品供给过程中的特点… …………………………… 47
四、PPP 在城市管廊领域的应用… ………………………………………… 55
五、项目公司主要工作内容… ……………………………………………… 60
第三章 城市管廊PPP 项目的总体应用… ……………………… 63
一、城市管廊领域应用PPP 的特点… ……………………………………… 63
二、国内有关管廊应用PPP 的政策环境… ………………………………… 67
三、城市管廊领域PPP 项目的主要模式… ………………………………… 77
四、城市管廊领域PPP 应用的主要流程和核心机制… …………………… 78
第四章 城市管廊PPP 项目重要环节操作指南… ……………… 85
一、管廊PPP 的立项… ……………………………………………………… 85
2
PPP 模式与综合管廊
二、管廊PPP 的物有所值分析… …………………………………………… 90
三、管廊PPP 的财政承受能力论证… ……………………………………… 94
四、管廊PPP 的融资结构设置… …………………………………………… 98
五、管廊PPP 的模式设计… ……………………………………………… 106
六、管廊PPP 的工程设计和施工… ……………………………………… 108
七、管廊PPP 的运营和维护… …………………………………………… 116
第五章 城市管廊PPP 项目的干系人… ………………………… 127
一、政府机构在管廊PPP 项目中的角色安排… ………………………… 127
二、社会投资方在管廊PPP 项目中的角色安排… ……………………… 129
三、运营机构在管廊PPP 项目中的角色安排… ………………………… 130
四、设计和施工方在管廊PPP 项目中的角色安排… …………………… 132
五、其他利益相关者在管廊PPP 项目中的角色安排… ………………… 138
第六章 地下管廊合同…………………………………………… 144
某市地下综合管廊 PPP 项目协议（草案）……………………………… 146
前 言… ………&hel
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