政府购买服务之三元主体关系论辩：以广佛都市圈实践经验为例

丁瑜，中山大学社会学与社会工作系副教授，硕士生导师。研究方向为社会工作，包括妇女社会工作、婚姻家庭、医务社会工作等；性别研究；日常生活研究等。著有《她身之欲：珠三角流动人口社群特殊职业研究》。
陈永杰，中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心副教授，硕士生导师。研究方向为社会政策，包括养老服务、长期护理、社会组织等，亦关注珠三角地方文化。
黄思敏，北京大学政府管理学院硕士，研究方向为组织管理，曾参与佛山市多区养老服务调研、顺德区委组织部绩效管理课题研究等多个项目。

*章　政府购买服务的理论与实践发展
　　*节　导论
　　第二节　政府购买服务的发展脉络
第二章　来自中国香港、美国和英国的经验
　　*节　中国香港
　　第二节　美国
　　第三节　英国
　　第四节　总结
第三章　三元主体的理论框架
　　*节　三者的界定
　　第二节　从广州经验看全国
　　第三节　再思三元主体关系
第四章　佛山市禅城区：精准确定服务内容，构建高效政社“合伙”模式
　　*节　案例背景
　　第二节　政府向社会组织购买养老服务的需求分析
　　第三节　禅城区政府购买养老服务的规划
　　第四节　案例总结
第五章　佛山市南海区：使用者自主选择，承接者优胜劣汰
　　*节　案例背景
　　第二节　基于实证研究的养老需求分析
　　第三节　南海区政府购买养老服务的规划
　　第四节　案例总结
第六章　佛山市三水区：灵活筹资模式，多元主体参与
　　*节　案例背景
　　第二节　政府向社会组织购买养老服务的需求分析
　　第三节　三水区政府购买养老服务的规划
　　第四节　案例总结
第七章　总结与建议
　　*节　案例总结
　　第二节　政策建议
参考文献
附录
　　附录1　*政策文件
　　附录2　广东省政策文件
　　附录3　佛山市政策文件
　　附录4　佛山市各区政策文件

内容摘要

随着政府服务观念转变与相关政策推动，采用政府向社会组织购买公共服务模式的城市不断增多，覆盖的服务类型逐步扩展，服务内容日趋多元化，也出现了很多现实难题。政府向社会组织购买服务在我国出现不到20年，许多地方还缺乏实践经验，难免会走不必要的弯路。在此情况下，总结我国已有实践中的典型案例，为后来者提供借鉴与指导就显得尤为重要。广东省一直走在改革开放的前沿，在公共服务供给的公私合作实践方面也是敢闯敢试，内容、数量与质量上都位于我国前列，而在广东省内，又以广佛都市圈*为突出。广州和佛山两市经济发达，制度完善，敢于尝新，都较早采用了政府购买公共服务的模式，历经十数年发展，在政府购买与社会工作发展方面形成了自身鲜明的特色。
通过对比广州市与佛山市政府向社会组织购买公共服务的实践，我们发现佛山在购买服务方面的尝试更倾向小型化、分领域，也更灵活，它不是直接对广州的经验加以复制，而是基于自己的经济社会发展特征，逐步形成了自己的逻辑，比如更加关注服务使用者，尝试在实践中体现购买者与承接者对使用者需求的重视，重视服务方案设计，评估过程更加扁平、直接，购买者也更尊重承接者的专业性与项目的实际运营需要，在资金投入、过程管理和结果评估方面都有新的构想和实践，以提升服务成效。这种关注使用者的价值导向令佛山的社会服务具有先进的思维，在一定程度上填补了广州的“短板”。两地的经验合一，就对全国其他地方的实践具有很好的参考性。那么，广州在近年的政府购买实践中究竟有何经验教训？佛山的实践有什么特别之处？它的价值会产生什么样的实践导向？它的案例能为我们提供什么经验？有哪些是值得深思的？又有哪些问题需要注意和避免？围绕着这些问题，抱着梳理与反思政府购买公共服务发展经验的目的，我们将在本书中着重探究以下问题：
（1)政府购买公共服务在世界范围内经历了怎样的变迁？背后的理论逻辑为何？
（2)各国、各地区有哪些主要的实践经验？它们各自的特点是什么？
（3)我国的实践又是基于怎样的制度背景与理论基础？我国政府购买公共服务的主要方式是怎样的？有何利弊？
（4)佛山的公共服务供给现状如何？政府购买公共服务的基本状况是怎样的？它的案例标示了怎样的特点，会给我们带来什么启发？
（5)政府购买公共服务中的三元主体应是怎样的关系？在我国的经济社会发展背景下其实践应如何回应这样的关系？
我们首先会为读者勾勒出政府购买公共服务在世界范围内的发展概况，梳理已有研究，呈现国内外政府向社会组织购买服务制度的变迁历程及所依据的理论基础；然后介绍中国香港、美国和英国的经验，尤其是它们如何使不同主体发挥各自作用，*终走向合作共赢；接着阐述三元主体的理论框架，在此基础上以广州的经验为引子，以佛山三个行政区政府购买养老服务的构想与实践为核心，用两地的实践经验对其进行回应，这是本书的重点。
广州的经验回顾令我们看到了购买者、服务承接者与使用者三元主体“牵一发，动全身”的密切关系；佛山的案例是我们反思现阶段实践中三元主体关系存在问题后作出的实证探索与尝试，意在探究三元主体中除了政府作为购买者外另两个主体，即服务承接者，尤其是服务使用者的主体性，探寻购买实践中增强其角色与作用、平衡三方关系的可行方法。
佛山三区各有不同的地方特色与文化，区政府的资源不同，区内人口结构和老龄化状况也有不同，但我们所做的规划方案有一致的核心思路：*，*限度地实现服务使用者的需求，*限度地凸显其声音；第二，鼓励多方参与服务提供，*限度地运用市场机制激发良性竞争，以竞争促质量；第三，寻求三方的新型合作关系，达到既制衡各方权力，又激发各方动力的目的。在这种思路下，政府、社会组织与个人将会跳脱出单纯的购买者、服务承接者与使用者的角色，不是以往的政府当家话事、社会组织服务、个人接受的格局，各自的权利与义务发生了一些变化：个人更能体现出作为消费者与服务使用者的权益，即其对享有的服务有*终的选择权与评价权；政府与社会组织都可能承担起服务承接者的角色，都要接受使用者的评价；在公众利益*化原则的带领下，政府需要拓宽思路，在资金、组织发展、自身角色方面积极探索更灵活的可行之策；社会组织将面临更充分的竞争。
三个案例有助于读者理解三元主体环环相扣的关系应如何落实到服务规划中，它们凸显了我们的核心论点：政府购买公共服务中的三元主体应是一种平衡的、互相呼应、互相扣合的关系，购买方、承接方与使用者各有各的职能、角色与地位，哪一方独大都将引致问题，破坏平衡。
对政府购买公共服务过程中各个角色的职能与地位进行分析是本书的一大创新。在此视角下，不难发现我国当前社会服务供给中不同主体的力量差异悬殊，尤其是购买方的政府一家独大，而承接方与使用者进行利益表达的权利得不到施展，主体间关系长期呈现失衡状态。在实践中，政府应适当为社会服务“松绑”，给予承接方与使用者充足的发展空间，尤其要注重服务使用者的利益与需求，鼓励使用者就切身利益之事发出声音，要用不同的方式确保其有更多的参与权与话语权，为其创造有效的表达途径，将使用者的诉求作为社会服务规划的依据，也要有有效的监督与评价机制来保障。

在新公共管理之风的带动下，公共服务供给机制的变革在世界范围内铺开，尝试打破过去政府对公共服务供给的垄断，提高公共服务供给的效率与质量。在完全私有化与政府大包大揽两个*之间，人们寻找到了政府购买公共服务这样一条更为温和的道路。随着政府服务观念转变的与相关政策推动，采用这一模式的城市不断增多，购买服务所覆盖的服务类型逐步扩展。我们不能仅仅关注政府购买服务方式的优越性，更要看到政府购买公共服务的限制条件与存在风险，才能全面正确认知和把握政府向社会组织购买公共服务机制的利弊，做到扬长避短。政府向社会组织购买服务模式在国内出现不到20年，许多地方政府实际应对这一年轻事物的经验，很可能走上不必要的弯路。因此，总结我国已有实践中的先进案例，为后来者提供借鉴与指导，便显得尤为重要。