【假一罚四】技能型社会建设背景下职业教育高质量发展研究

技能型社会建设：何类人才与何种职业教育？
2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出：“到2025 年，职业教育类型特色更加鲜明，现代职业教育体系基本建成，技能型社会建设全面推进。到2035 年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成。”全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族的伟大复兴，技术技能型人才功不可没。技能型社会需要什么样的人才？需要怎样的职业教育呢？这些是当前构建技能型社会不得不深思的问题，这些问题的反思与努力也构成了职业教育高质量发展要解决的核心主题。
人才，字典将其解释为“德才兼备的人”。汉代王充指出“人才高下，不能钧同”（《论衡·累害》），意指人才有高下之别，不能完全相同。人才是分布于不同层次的，具有初级人才、中级人才与高级人才之分。这种层次性体现了人才的内在价值。晋代葛洪曾言“人才无定珍，器用无常道”（《抱朴子·广譬》），人才本身没有固定价值，同宝器一样，其价值在于是否被人所赏识。也就是说，用人单位一定程度上决定着人才的外在价值。这样，人才涉及培养与使用两个环节，分别发生在以学校为主的教育机构与劳动力市场两个不同性质的场域中。
人才的内在价值是个体自身所具有的专业知识、专门技能及其他良好素质等；人才的外在价值指的是对社会产生的积极效应。学校是人才培养的主要机构与场所，提供“普通教育”与“职业教育”两种学历教育实践活动；前者侧重于培养学术型与工程型人才，后者则更为关注技术型与技能型人才。这是国际社会的普遍分类法，是基于社会功能、人才智能结构角度进行的划分。学术型人才提供理论创新，工程型人才实现产品设计，技术性人才偏重技术实现，技能型人才偏重技能操作。不同类型的人才内在价值不同，无所谓高下之分；同类型人才内部又可划分为初级、中级再到高级的成长序列，体现着内在价值的跃迁。个体通过努力既可以实现同一系列内部的成长，还可以实现跨类型的人才的转化，这体现了人才素质的不断提升。教育与学校的职责在于为个人提供公平的机会，促进个体成长与人生出彩能力的获取，即提升人才的内在价值。市场是人才实现外在价值的场所，内在价值转化为外在价值的前提是人才能够获得市场认可与接纳，目前社会通行的评判标准是资格证书，包括学历资格证书、职业资格证书或职业技能等级证书。由此可见，资格证书的含金量，即是否反映人才的真实能力与水平，显得尤为重要。
职业教育是培养高素质技术技能人才的基本工程。职业教育与人才的关系问题，实质上反映的是职业教育的目的与功能。教育的根本性问题是要解决“培养什么样的人”和“怎样培养人”的问题，前者属于教育目的，后者指向教育路径。职业教育作为一种教育类型，旨在将生物学意义上的“自然人”培养成社会学意义上的“职业人”。职业人具备的职业能力是其安身立命、服务社会的前提，主要通过基于工作场所的实践活动来培养。
有关职业能力的解释经历了逐步深化的过程，如从“一系列能够被测量的孤立行为”到“具有普遍适应性的一般素质”，再到“基于经验与情境的实践获得”。在笔者看来，以“结果”面貌呈现的职业能力是个体从事职业活动必须具备的多种能力的综合，包括结构视角下的通用能力、专业能力与综合能力，或者要素视角下的知识、技能、态度与价值观等；以“过程”面貌体现的职业能力是个体获得职业发展的过程，具有主体性、发展性、层次性与结构性。主体性指职业能力依附于个体及个体职业行为，以职业行为的方式与个体整合在一起；发展性指职业能力的生成与提升是一个不断发展的过程，以人力资本积累的形式存在；层次性体现了以通用能力为基础、专业能力为核心、综合能力为保障的职业能力体系；结构性指上述不同职业能力之间构筑的相互影响、相互制约的格局。
技能型社会需要的是高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠，后两者是当之无愧的高技能人才。相比日本、德国等发达国家高级技工占就业人口比重的40％ ~50％，中国高技能人才占比仅5%~6%，技术工人的求人倍率为1.5~2 倍。此外，中国劳动生产率水平仅为世界平均水平的40%（2015）。究其原因，是因为劳动力市场求职个体及就业群体的职业能力与企业需求存在着差距。一方面是教育领域中职业院校培养人才的质量亟待提升；另一方面是产业领域中企业为了规避“搭便车”行为，放弃企业培训职责，转而从市场上高薪挖人。这样，学校与企业、教育界与产业界处于“培养人”与“使用人”的相对割裂、孤立状态。想要解决职业能力培养难题，实现职业教育高质量发展，需选择产教融合、校企合作发展之路。
第一，明确职业能力培养的落脚点是个体及企业的生存与发展。职业能力培养是解决“生存之道与发展之道”的连续体，无论对个体还是企业而言，均体现了人力资源开发及人力资本积累。职业能力培养要贯穿于个体职业生涯发展的全过程。要注意夯实通用能力的基础性作用，加强学生的专业能力培养，满足其将要从事某职业活动的特殊需要，解决其当下生存问题；还要加强综合职业能力的培养，确保个体获得应对职业动态变化的可持续发展能力，当职业变更或劳动组织变化时能顺利地实现原有能力的迁移。众多拥有职业生涯能力的个体构成了企业生存与发展所需要的人力资本。因此，共同的利益诉求要求产业界与教育界、企业与学校结成共同体，致力于职业能力培养。
第二，明确职业能力培养的途径是基于工作场所的实践活动。情境理性理论认为，人的理性总是嵌入具体情境并随情境变化而变化的，先验、抽象、普适的理性是不存在的。情境理性最讲究的就是学习者之间以一种理解对方的态度进行充分的对话和交流，不断丰富个人“局部时空的知识”。因此，以经验、能力为基础的“know how”（知道怎么做）、以特定关系为基础的“know who”（知道是谁）两类经验型知识，需要通过工作场所的实践与人际互动来获得。将知识、技能学习放置于真实或仿真的工作情境中，个体如专家、师傅一般进行思考与实践，获得对知识、技能的直接经验，通过实践完成从知识到能力的转化，并在工作情境中，个体形成职业认同感以及热爱劳动的价值观。这种工作场所的提供需要产业界与教育界的通力合作，产业界或者通过提供企业实地考察学习的形式使个体获得工厂师傅指导下的实习、实践，或者通过为学校提供实践设备、技术指导等方式，共同建设高水平、专业化的产教融合实训基地。
第三，构建职业能力培养服务体系，推进职业能力建设。加强职业能力标准的建设。在人力资源的形成与发展过程之中，联合行业、企业与教育领域专家共同制定职业技能标准，确保个体获得企业需要的职业能力并拥有持续发展的能力。行业企业参与能够确保技能标准与职业标准的对接，以标准建设引领职业院校的课程改革与教学改进。加强职业能力的评价与认证制度建设。产教协同构建职业能力的评价指标体系，实行社会第三方组织参与的职业能力评价体系构建及评价开展；实行“1 X”（X 指职业技能等级证书）证书制度建设并严格落实，引导个体逐步取得更高一级的职业技能等级证书。
第四，构建实践共同体，推进职业能力培养的管理体制改革。在职业教育迈向现代化的进程中，引入治理理念，打破政府与职业院校的管理垄断地位，将职业能力建设相关主体纳入治理主体范畴；健全社会参与机制，构建行业、企业、社会组织、政府部门、职业院校共同参与的职业能力实践共同体。各主体之间是一种新型平等关系，通过民主协商的方式共同决定职业能力建设的相关事宜。目前，在社会经济组织参与职业能力建设不积极的情形下，尤其强调以产教融合、校企合作为抓手，加强产教融合型企业建设，发挥企业主体作用。

第一章 职业教育命运共同体的运行机理与构建策略
2013年，习近平总书记明确提出构建人类命运共同体的倡议，随后“命运共同体”逐渐成为学者们的关注焦点。职业教育领域中，以协同创新引领产教融合发展，政府、学校、行业、企业及社会组织多方协同行动成为国家政策的基本导向与发展战略。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010）指出“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”；《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（2014）要求“建立健全校企合作规划、合作治理、合作培养机制”。上述政策要求与习近平总书记的“命运共同体”不谋而合，构建“政校行企社”职教命运共同体（以下简称“职教命运共同体”）成为深化职业教育改革、化解产教融合发展困境、实现职教现代化的必然选择。那么，何为“政校行企社”职教命运共同体？“政校行企社”职教命运共同体的机理是什么？构建策略有哪些？上述问题的回答不仅能够丰富职业教育理论，还有助于化解产教融合、校企合作难题，具有重要的理论与实践意义。
第一节 职业教育“政校行企社”关系演进
“政校行企社”即政府、学校、行业、企业与社会组织是职业教育的利益相关者，因此成为职业教育的重要参与主体。从历史上看，“政校行企社”参与职业教育的积极性及程度有所不同，主体之间的关系基本经历了“融合—分离”的演进历程，当前朝着再融合的趋势发展。
如果将学徒制看作职业教育的最初形态，学徒训练以及行会学徒制存续期间，职业教育参与主体是天然融合在一起的。古代社会，学徒训练作为培养工匠的主要形式是在手工作坊中完成的，教学在生产现场进行，教学过程与生产过程相结合。中国封建社会职业教育具有一定特殊性，官营作坊与家庭作坊并存，呈现出“官私并守”的特征。家庭作坊教育中校、企天然融合在一起；官营作坊教育中增加了政府，政、校、企结合在一起。随着11世纪前后商人行会和手工业行会的产生，学徒训练逐渐制度化，职业教育成为一种具有公共性质的社会化制度。行会成为私营和家庭手工作坊的主要管理组织，通过行规等途径将师傅资格、契约签订及学徒培养的各个环节置于严格监管之下。为了给国家提供更多消费品，国家相关机构成为官营手工作坊的管理机构。由此可见，“政校行企”在学徒培训上是天然融合在一起的。
16至18世纪行会衰落，职业训练与学校教育相结合，“政校行企社”之间的自然连接纽带衰微，呈现出分离态势。行会衰落使得手工业行会学徒制瓦解，国家通过颁布法令干预学徒训练，取得学徒制的控制权。职业训练也从生产过程中分离出来，成为一种独立的组织形态，以职业学校的面貌呈现。尽管职业教育与国家结合在一起，国家将发展职业教育视为自身责任，政府与职业学校作为提供者和生产者体现了职业教育责任主体与执行主体的关系，但是随着行会衰落，职业教育组织与生产组织独立存在，职业教育与生产过程相分隔，因此，职教参与主体，尤其是学校、行业、企业之间，呈分离状态。
19世纪至二战前工厂培训学徒制时期，国家主义职业教育制度逐渐确立，学校职业教育与工厂学徒培训共同担负起技术技能人才培养重任，职教参与主体呈现有限融合的趋势。职教参与主体“政校行企社”在不同国家演化出多种关系形式。在具有行业传统的德国，行业协会与政府共同管理职业教育，政府、学校、行业、企业结成职教共同体，协同培养产业技能人才。在其他行业力量偏弱的国家，普遍存在学校、行业、企业分离现象。比如，企业培训比较发达的美国和日本，职业教育与培训分离，学校形态的职业教育政府与学校相结合，企业内培训行业与企业有限结合，这种状况在二战后得以延续。随着人们对技术技能人才与岗位需求匹配程度不高的反思，职业教育与经济社会的分离获得关注及调整，现代学徒制的提出正是对学校、行业、企业深度融合的呼唤与回应。由此可见，“政校行企社”职教参与主体的关系在经历一段时间的摇摆之后，出现再次融合的需求，构建“政校行企社”职教命运共同体成为大势所趋。
第二节 “政校行企社”职教命运共同体的含义
现代社会职业教育形态和基本实践方式是以“命运共同体”的形式出现和存在的。“政校行企社”职教命运共同体是一个复合词汇，由“政校行企社”“职业教育”“命运”“共同体”四个核心语素构成，四者共同规制“‘政校行企社’职教命运共同体”的含义。其中，“政校行企社”体现主体因素，表明共同体由政府、职业院校、行业、企业与社会组织五个行为主体构成；“职业教育”反映空间环境因素，表明共同体产生并存在于职业教育领域这样的外部环境中；“命运共同体”是本研究的重心和焦点，其中“命运”体现了共同体发展变化的可能与趋向。中国传统人生哲学以理性态度看待命运，强调人在命运面前保持一种积极进取的态度。“命”具有不可避免的意味，“运”虽不可预知，但可以通过主观努力使之有所改变。“共同体”作为社会理论的起源性概念之一，在滕尼斯的《共同体与社会》中被定义为“通过某种积极的关系而形成的群体，统一地对内对外发挥作用的一种结合关
系，现实的和有机的生命组合。由个体意志决定的、相互发生关系的群体，这是共同体的基本条件；对内对外发挥作用是共同体的功能，现实的和有机的生命是共同体的本质。” 学者阿德勒和巴内特认为共同体具有三个特征：共同体内各成员国拥有共同的认同和价值观；成员国之间能够进行多方位的直接互动；共同体表现出一定程度的互惠和利他主义。
基于上述理解，将“政校行企社”职教命运共同体定义为：政府、职业院校、行业、企业与社会组织作为重要的职业教育利益相关者，基于共同的教育信仰与教育目标，在培养职业人与社会公民的实践活动中形成的精神共同体与实践共同体；是现代社会职业教育的基本存在形态与重要治理机制。为了更好地理解该概念，需要明确以下几点：一是“政校行企社”职教命运共同体是价值共同体，而非实体共同体。职教命运共同体是以价值共识为纽带的，承载着政府、学校、行业、企业和社会组织不同主体对如何实现职业教育持续、高效与优质发展的价值认同；是不同主体本质意志的结合，主体集体行动的动力主要源于职教文化传统与信仰的召唤。二是“政校行企社”职教命运共同体的逻辑起点是不同主体达成共识。职教共识是行动者“对于彼此意向的相互承认、反复沟通，获得彼此意向之共性与差异的完整认识基础上理性取舍的过程与结果。”此外，职教命运共同体还蕴含集体主义取向，倡导不同主体在“差异的承认”基础上“多样、开放、合作”的公平观，是体现异质性和进化论的弹性认同。三是“政校行企社”职教命运共同体的存在基础是共同达成的某种合作秩序。职教命运共同体是建立在契约基础之上的教育治理，通过合作秩序来维持政府、学校、行业、企业与社会组织等职教参与主体之间的关系。合作秩序的确立通向可持续发展的职业教育制度演化，合作秩序的效率和价值关系到命运共同体的实现。四是“政校行企社”职教命运共同体旨在发挥不同主体的资源互补优势，通过集体行动的“运”来改变职业教育的“命”不济。职教命运共同体的主体因素——政府、职业院校、企业、行业及社会组织作为政治机构、教育机构、经济组织与社会组织，分别拥有政治资本、文化资本、经济资本与社会资本，能够发挥不同组织资源优势，通过集体行动来改变职业教育的“二流教育”标签，提高社会认可度和参与度。

本书从“构建职业教育命运共同体及治理探索”“职普继教育融通发展探索”“职业技能培训的政策及实践探索”及“中国特色职业教育的引进来与走出去”四个方面，针对当前有关职业教育改革发展的热点及核心问题进行思考，既有理论方面的探索，也有基于实践的经验反思，希望能够作为民间发声来支持“技能中国行动”。

贾旻
教育学博士，现为山西大学继续教育学院副教授，硕士研究生导师，主要从事职业技术教育理论、职业教育治理研究。先后主持人文社科后期资助等6项省部级课题，在《中国高教研究》 《经济问题》 《中国职业技术教育》等核心学术期刊发表论文20余篇，其中多篇被人大复印资料转载，获山西省社会科学研究优秀成果奖、“百部（篇）工程”奖2项。
闫卫平
理学博士，现为山西大学继续教育学院教授、学术委员会主任。主要从事数学、教育教学管理方面的研究，曾经主持或参与多项国家及省级自然科学基金课题，两次荣获山西省科技进步二等奖（1998年、 2003年）。曾在《教育理论与实践》 《中国成人教育》及《高等理科教育》等期刊发表教育教学管理方面的论文多篇。

第一篇 职业教育命运共同体及治理探索
第一章 职业教育命运共同体的运行机理与构建策略
第一节 职业教育“政校行企社”关系演进………………………………… 4
第二节“ 政校行企社”职教命运共同体的含义……………………………… 5
第三节“ 政校行企社”职教命运共同体的运行机理………………………… 7
第四节“ 政校行企社”职教命运共同体的构建策略……………………… 12
第二章 职业教育治理共同体的概念模型与构建路径
第一节 职业教育治理共同体：供给侧结构性改革的实践指向………… 18
第二节 职业教育治理共同体的概念模型………………………………… 20
第三节 民主协商：职业教育治理共同体的构建路径…………………… 27
第三章 职业教育的分散化治理趋势及经验
第一节 分散化治理的概念阐释及分析框架……………………………… 31
第二节 香港特区职业教育分散化治理…………………………………… 34
第三节 新加坡职业教育分散化治理……………………………………… 41
第四节 职业教育分散化治理的经验及启示……………………………… 45
第四章 混合所有制职业院校的治理探索——基于“混合治理”的概念框架分析
第一节 混合治理：职业院校组织变革的路径选择……………………… 50
第二节 混合所有制职业院校混合治理的含义解析……………………… 54
第三节 混合所有制职业院校混合治理的分析框架……………………… 55
第四节 混合所有制职业院校混合治理的运行机理……………………… 58
第二篇 终身教育视域下“职普继”教育的融通发展探索
第五章 职业教育与普通教育融通发展
第一节 职业教育与普通教育关系演变——基于政策文本的分析……… 71
第二节 职业教育与普通教育关系的学术表达…………………………… 75
第三节 职业教育和普通教育融通的内容与形式………………………… 78
第四节 职业教育与普通教育融通的实践路径…………………………… 79
第六章 职业教育与继续教育协同发展
第一节 中国职继教育发展之战略设计：从独立发展到统筹协调……… 84
第二节 中国职继教育统筹协调发展之框架设计………………………… 89
第三节 中国职继教育统筹协调发展之主要问题………………………… 93
第四节 中国职继教育统筹协调发展之改进策略………………………… 96
第七章 国家资格框架及其运行逻辑——基于专业经历的分析
第一节 国家资格融通的实践意义…………………………………………101
第二节 国家资格融通的专业经历概念框架………………………………102
第三节 国家资格融通的运行逻辑…………………………………………104
第四节 国家资格融通的实践策略…………………………………………110
第三篇 职业技能培训的演进、政策及实践探索
第八章 中华人民共和国成立以来职业教育的历史演进
第一节 中华人民共和国成立70 余年职业教育发展的历史演进…………117
第二节 中华人民共和国成立70 余年职业教育发展的主要经验…………129
第三节 职业教育发展的未来展望…………………………………………132
第九章 中华人民共和国成立以来职业技能培训 的历史演进
第一节 中国职业技能培训的演进历程……………………………………136
第二节 中国职业技能培训的发展特征……………………………………145
第三节 中国职业技能培训的未来发展思考………………………………148
第十章 21世纪以来中国职业技能培训政策的嬗变逻辑
第一节 政策理念：从重视技能提升转向接轨终身教育…………………152
第二节 政策主体：从教育行政部门到国务院顶层设计攀升……………154
第三节 政策规划：从单项政策形式转向着力制度建设…………………156
第四节 政策内涵：从重视生存就业转向提升生活质量…………………158
第五节 政策设计：从原则导引转向赋能增效… …………………………161
第十一章 再就业技能培训的理论模型与改进策略——以过剩产能职工为例
第一节 再就业技能培训的理论依据………………………………………166
第二节 再就业技能培训的理论模型………………………………………170
第三节 再就业技能培训的改进策略………………………………………174
第十二章 中国民办职业培训机构的培训效果研究——基于影响因素视角的分析
第一节 民办职业培训机构培训效果之影响因素探析……………………181
第二节 民办职业培训机构培训效果之影响因素模型构建………………202
第四篇 中国特色职业教育的探索：引进来与走出去
第十三章 中国现代职业教育百年变迁的历史逻辑——基于新制度主义视角的分析
第一节 文献回顾与理论框架………………………………………………219
第二节 扫描：中国职业教育现代化的演进历程与发展轨迹……………222
第三节 阐释：职业教育现代化发展的制度变迁与路径依赖……………231
第四节 展望：中国职业教育现代化的发展趋势…………………………239
第十四章 职业教育“走出去”的实践探索
第一节 产教协同是职业教育走出去的理性行为选择……………………241
第二节 产教协同的含义及行为原则………………………………………244
第三节 职业教育走出去的产教协同模式…………………………………246
第四节 职业教育走出去的产教协同经验及启示…………………………248
参考文献………………………………………………………… 250
后 记………………………………………………………………267

建设社会主义现代化国家，实现中华民族的伟大复兴，需要技能型社会建设及高质量职业教育发展。那么，技能型社会需要什么样的人才，需要怎样的职业教育，又如何实现职业教育的高质量发展？这些是当前构建技能型社会不得不深思的问题，这些问题的反思与努力也构成了职业教育高质量发展要解决的核心主题。