中国农民工落户调查

前 言

当代中国农民工，是中国社会一个庞大的群体，不仅已是中国工人阶级的主体，而且是中国工人阶级的代表。他们勤劳肯干、积极有为、日日夜夜工作，但长期处于流动中，难以享受到与城市居民一样的城市基本公共服务。在尊重意愿的前提下，让更多符合条件的农民工尽早尽快落户城镇，减轻未来“二次”市民化的压力，既是我国经济社会持续健康发展的重要战略举措，也是农民工期盼尽快实现“同城同权”的现实诉求。

为此，党中央、国务院高度重视符合条件的农民工落户城镇，党的十九大报告明确提出“加快农业转移人口市民化”，习近平总书记在多个场合提出加快农业转移人口落户城镇，并在十八届五中全会上指出“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”；总理提出了“推进1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户”的明确要求。2014年7月，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的颁布实施开启了新一轮户籍制度改革，并多次发文要求放宽放开落户限制。

为了了解新一轮户籍制度改革以来农民工落户情况，我们从2016年以来开展了多次调查，包括全国12个省份的农民工落户意愿问卷调查以及洛阳、西安、苏州、嘉兴、温州、台州、赣州、大连、海城、蓟州、张北、西宁、武威、高台等几十个地方的实地调研。调查发现，尽管当前各城市对人才已经放宽了落户限制，但农民工落户依然是一个很大的痛点，想落户的地方不让落，让落户的地方不想落，长期以来大量的农民工依然像候鸟一样迁徙、流动。为了破解农民工落户问题，在大量调查的基础上，我们组织课题组开展了农民工群体差别化落户与实施方案研究，即如何在户籍制度改革困境中研究探索出农民工落户之路。

然而，这是一项争论性较大且难度极大的课题。我们大胆设想，小心求证，坚持“用事实说话”，以大量的数据分析为依据，以大量调查问卷和实地调研为支撑，以突破课题的切入点和关键点为路径，艰难地开展了以下工作：一是在分析了我国当前户籍制度改革基础上，针对当前按照城市规模制差别化落户政策的缺陷，构建了农民工差别化落户的理论框架和划分方案。二是开展了全国12个省份农民工落户的问卷调查，对当前不同区域不同群体农民工的特征、落户意愿、落户敏感性和面临的落户困难进行了比较分析。三是研究提出了农民工差别化落户的思路和实施路径。四是测算了农民工差别化落户的全国总成本、分项成本构成、四类地区的成本、中央与地方的分担成本，厘清了成本与收益的关系，构建了多主体、长周期、可负担落户成本分担机制。

经过努力，本课题形成了以下可能属于创新的地方。

，反思户籍制度改革的顶层设计，指出当前按照城市规模推进差别化落户陷入困境，研究提出按照“城市压力 农民工条件差异”分区域分群体推进双重差异化落户的设想，并分区域将全国339个空间单元划分为四类地区，分群体划分为四类人群。

第二，在大量调查问卷的基础上，提出要科学看待农民工落户意愿问题，指出绝大多数农民工受城市工作生活条件、公共服务和福利等优势吸引，政策供给不足是当前农民工落户意愿“不高”的主要原因，如果能有效解决城市稳定就业、住房和子女就学等问题并维护其在农村的土地权益，农民工落户意愿将大幅度提升。

第三，在以大量的问卷调查为支撑，比较分析了不同区域不同群体农民工特征、落户意愿、落户敏感性和落户困难的基础上，提出了分区域围绕“谁落户、怎么落、落到哪、如何保障”确定落户策略、分群体以“两稳定 分群体年限指标”设置准入条件的政策设计思路。

第四，提出了落户策略的区域差别化。北上广深地区要以空间换容量为突破点，实行“重点突破、适度从紧、郊区为主、提升管理”的落户策略；珠三角、长三角、闽东南及天（津）大（连）乌（鲁木齐）地区要以政策提能力为突破点，实行“存量优先、渐次放开、全域承接、加大倾斜”的落户策略；其他中央直辖市、省会城市、副省级城市要以创新强保障为突破点，实行“存量为主、适度宽松、分级引导、省域统筹”落户策略；其余地级市（州、盟）要以激励增意愿为突破点，实行“全面放开、取消门槛、市县为主、增强承载”落户策略。

第五，测算了我国不同类型地区农民工落户的成本及构成，构建了多主体、长周期、可负担的农民工差别化落户成本分担机制；并针对当前广受诟病的农民工落户的“隐形门槛”问题，提出了建立全国统一公开的户籍迁移信息化平台等建议。

在研究过程中，课题组成员专业分工与团队协作相结合，对框架结构和主要结论反复讨论，谨慎求证。课题研究也多次征询专家意见，并得到许多专家学者的大力支持和积极帮助。感谢国家发展改革委中国宏观经济研究院众多学术委员会专家的真知灼见和悉心指导，感谢史育龙、申兵、肖金成作为课题顾问在课题框架设计和观点论证方面提出了建设性指导意见。感谢国家发展改革委规划司、中华全国总工会、重庆经济研究院及各调研地方在调查研究中给予的大力帮助。在后期的研究中，本课题也得到清华大学新型城镇化研究院开放基金课题（No. K-17011-01) 的资助。

本课题研究成果曾提交国务院领导和国家有关部门参阅，其中有6篇报告获得国务院领导和国家发展改革委有关领导的肯定性批示，课题成果的部分观点先后在《中国软科学》《宏观经济研究》《中国发展观察》《人口与经济》《经济纵横》《宏观经济管理》等学术刊物上发表。本课题获得了2017年度国家发展改革委优秀成果奖二等奖、2017年度国家发展改革委中国宏观经济研究院优秀成果一等奖，调研报告获得国家发展改革委中国宏观经济研究院优秀调研报告二等奖。

本书各章执笔人分别为：章 胡杰成、刘保奎、欧阳慧；第二章 欧阳慧；第三章 刘保奎、张燕、邓兰燕；第四章 欧阳慧、李智、李爱民；第五章 邓兰燕；第六章 欧阳慧、邹一南；第七章 张燕；第八章 滕飞；第九章 胡拥军；第十章 李爱民。全书由欧阳慧进行结构设计和修改定稿，调查问卷的设计与分析由胡杰成、相伟完成。

本课题遵循原始原创宗旨，力求在前人研究的基石上再迈进一步。在研究中，我们也深刻地体味到了来自农民工底层的呐喊。我们尽力而为，但因受能力和时间所限，仍有诸多不足之处，有待更深入的思考和论证。希望各位专家及读者不吝赐教，批评指正。

本书以关乎国计民生和全面建成小康社会、提升中国城镇化水平、推动城乡一体化建设过程中的关键因素——农民工落户问题为切入点，讲清政策精神、讲实实际困难、讲明应对措施，帮助广大干部群众知晓中央有关农民工落户的的政策精神和重大决策部署，知晓在实际工作中如何去做，从而为中国乡村振兴战略、中国城镇化建设服务，具有很强的针对性和重要的现实意义。

欧阳慧

中国宏观经济研究院研究员，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任、博士，主要研究领域为新型城镇化与农民工市民化。曾主持或参加国家社科重点、国家863计划、国家“十一五”科技支撑计划项目，以及中共中央财经工作领导小组办公室、国家发展改革委、水利部等部委委托课题，多次参与区域和城镇化领域的重大文件起草工作，并为多个地方开展过战略咨询和规划研究。出版《农业转移劳动力市民化研究》《低碳城镇化空间布局与规划对策研究》等著作4部，在《中国软科学》、《经济学动态》、《宏观经济研究》、《人口研究》、《城市发展研究》等学术期刊发表论文70余篇，获国家部委级奖项6项。

刘保奎

河北邯郸人，毕业于北京大学城市与区域规划系，获博士学位，现为国家发展改革委国土开发与地区经济研究所城镇室副主任、副研究员。研究方向为中国经济转型和城镇化进程中的城市增长、空间转型，主要跟踪新型城镇化、地区振兴转型、长江经济带、长三角区域一体化等政策，并参加起草若干重大文件。获省部级一、二等奖5项，著有《选择•流动•聚居：农民工居住行为与空间效应》等。

上篇 落户调查

章 农民工群体落户意愿差异与敏感性调查

——基于12个省份的问卷调查 / 3

一、问卷调查的基本情况 / 4

二、农民工群体落户意愿的总体状况 / 6

三、影响农民工落户意愿的主要因素 / 14

四、提高农民工落户意愿的政策敏感性调查 / 17

五、结论与建议 / 21

第二章 农民工落户的“隐形门槛”调查 / 27

一、“积分落户”制度形成的落户“隐形门槛”调查 / 28

二、“两稳定”具体规定形成的落户“隐形门槛”调查 / 31

三、“信息不对称”形成的落户“隐形门槛”调查 / 36

四、打通农民工落户的“后一公里” / 36

第三章 沿海地区推进农民工落户的烦恼——来自浙江嘉善的调研 / 41

一、嘉善农民工的新情况 / 42

二、嘉善推进农民工落户面临的困难 / 45

三、从嘉善看沿海地区：对农民工落户的启示与建议 / 48

第四章 从浙江、江苏调研看户籍改革落地实施的“痛点” / 53

一、江浙4市人口流动及非户籍人口落户新态势 / 54

二、户籍制度改革在江苏、浙江落地实施遇到的“痛点” / 58

三、精准发力，破除梗阻，推动户籍制度改革落地实施的建议 / 68

第五章 重庆一年半实现50.6%的农民工落户是怎么做到的 / 71

一、重庆推进农民工落户城镇取得的成效 / 72

二、户改前重庆农民工的总体特征：落户能力低、意愿不高 / 74

三、重庆推进农民工落户的主要做法 / 79

四、对推进农民工群体落户的经验与启示 / 91

下篇 出路与对策

第六章 推进农民工群体差别化落户 / 101

一、深化农民工群体差别化落户的认识 / 102

二、不同类型农民工群体特征与落户意愿比较 / 113

三、农民工群体差别化落户的总体思路 / 126

四、相关制度安排与保障措施 / 134

第七章 跨省农民工集聚区农民工落户政策研究 / 145

一、现有政策及落户困境 / 146

二、跨省农民工集聚区的农民工群体特征 / 158

三、完善落户政策的思路 / 160

四、Ⅰ类地区落户政策设计及其配套政策 / 165

五、Ⅱ类地区落户政策设计及其配套政策 / 169

六、促进跨省农民工集聚区农民工落户的保障措施 / 173

第八章 省内农民工集聚区农民工落户政策研究 / 177

一、省内农民工集聚区农民工落户现状及面临的困境 / 178

二、省内农民工集聚区农民工群体的特征 / 189

三、推进省内农民工集聚区农民工落户的思路 / 197

四、落户政策及配套政策设计 / 198

第九章 农民工群体差别化落户的分担机制研究 / 209

一、农民工群体差别化落户成本的测算方法 / 210

二、农民工群体差别化落户成本的测算 / 211

三、农民工群体差别化落户成本的分担机制与效益分析 / 235

四、完善农民工群体差别化落户分担机制的建议 / 250

第十章 农民工群体落户研究综述——向差别化落户迈进 / 257

一、关于农民工群体落户与市民化关系的研究 / 258

二、关于农民工群体落户意愿变化及落户面临困境研究 / 259

三、关于农民工群体落户的思路与路径探寻研究 / 262

四、关于农民工群体落户的配套政策研究 / 264

五、关于农民工落户成本测算及分担机制的研究 / 267

六、向差别化落户迈进的农民工落户研究 / 269

附件：调查问卷 / 275

本书以关乎国计民生和全面建成小康社会、提升中国城镇化水平、推动城乡一体化建设过程中的关键因素——农民工落户问题为切入点，讲清政策精神、讲实实际困难、讲明应对措施，帮助广大干部群众知晓中央有关农民工落户的的政策精神和重大决策部署，知晓在实际工作中如何去做，从而为中国乡村振兴战略、中国城镇化建设服务，具有很强的针对性和重要的现实意义。

欧阳慧

中国宏观经济研究院研究员，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任、博士，主要研究领域为新型城镇化与农民工市民化。曾主持或参加国家社科重点、国家863计划、国家“十一五”科技支撑计划项目，以及中共中央财经工作领导小组办公室、国家发展改革委、水利部等部委委托课题，多次参与区域和城镇化领域的重大文件起草工作，并为多个地方开展过战略咨询和规划研究。出版《农业转移劳动力市民化研究》《低碳城镇化空间布局与规划对策研究》等著作4部，在《中国软科学》、《经济学动态》、《宏观经济研究》、《人口研究》、《城市发展研究》等学术期刊发表论文70余篇，获国家部委级奖项6项。

刘保奎

河北邯郸人，毕业于北京大学城市与区域规划系，获博士学位，现为国家发展改革委国土开发与地区经济研究所城镇室副主任、副研究员。研究方向为中国经济转型和城镇化进程中的城市增长、空间转型，主要跟踪新型城镇化、地区振兴转型、长江经济带、长三角区域一体化等政策，并参加起草若干重大文件。获省部级一、二等奖5项，著有《选择•流动•聚居：农民工居住行为与空间效应》等。

坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推进高质量发展，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展。

——国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》

积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。深化“人地钱挂钩”等配套政策。打通各地区各部门数据壁垒，提高公共服务供给便利性。

——国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》

培育发展现代化都市圈，推进大城市精细化管理，支持特色小镇有序发展，加快推动城乡融合发展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。推动农业转移人口落户，深入推进城市群规划与发展。加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、跟踪评估成渝城市群发展规划实施情况。培育形成新的重要增长极。

——国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》

放宽户籍限制是让中国跳脱“中等收入陷阱”的抓手之一。人口流动和迁移的限制使中国城市化水平滞后于国际一般标准，近亿农民本该转移到城市从事更高生产力、更高收入的工作，但在户籍限制下没有这么做，造成国家有支付能力的消费需求不足。

——中央党校（国家行政学院）国际战略研究院原副院长周天勇