大气污染区域治理法律协调机制研究

《大气污染区域治理法律协调机制研究》
前 言

我国的大气污染治理措施近些年来逐渐走向成熟，随着经济区域一体化的发展，人们逐渐认识到大气污染治理仅仅依靠一地政府单独治理难以取得实际效果，需多地、多机构共同治理才能够产生实际效果。大气污染既是一种自然现象，同时也是一种社会现象和经济现象，对于区域大气污染而言，除了技术手段之外，更为重要的是应当采取制度性手段对区域内的大气污染总量进行消减，本书将该制度称为大气污染区域治理法律协调机制。从整体来看，大气污染区域治理法律协调机制所包含的内容非常广泛，但目的只有一个，即通过机制、制度的建立以规则和程序的方式协调区域内法律主体之间的相互关系，在区域之内构建一个权力快速协调通道，使区域内各法律主体在完成地方大气污染治理事务的同时，也可以很好地对区域大气污染治理的整体性事务进行衔接，从而提升区域大气污染的治理效率。因此，大气污染区域治理法律协调机制具有较强的理论和实践价值，是一项值得推广的制度。
从理论上讲，大气污染区域治理法律协调机制的建立有着深刻的理论基础，从法哲学层面看，大气污染区域治理法律协调机制具有正义性、合目的性、安定性和有效性等法律价值，这些法律价值为该项制度提供了理论基础。从环境学层面来看，生态系统是一个具有多样性且结构复杂的混沌系统，基于这样的客观现状，治理环境问题应当将生物特性相似、空间地理相邻的地域作为一个整体的治理区域，由区域内的不同主体联合起来共同对区域内的生态环境采取同类治理措施。从法律经济学层面来看，大气污染区域治理法律协调机制的建立是社会需求与立法机关所能够提供的法律供给相互均衡的产物，而从法律效率层面来理解，一项法律制度的实施效率取决于其实施成本和该项法律制度所能够产生的社会收益，成本低、收益高当然会产生较高的制度效率，大气污染区域治理法律协调机制就是一个实施成本较低但是制度收益较高的法律制度，因而具有较高的制度效率，进而能够使区域内大气污染得到效率化的治理。
从结构框架来看，大气污染区域治理法律协调机制的基本内核主要包含三个方面的内容，即立法、执法、司法三个层次，同时也就构成大气污染区域治理法律协调机制内部的三大法律机制，即立法协调机制、执法协调机制、司法协作机制，这三个机制构成大气污染区域治理法律协调机制的基础框架，并且相互联系、相互配合、结果互动，共同组成一个动态的法律调整系统。
大气污染区域治理立法协调机制，是实现区域合作的重要方式之一。我们可以从国外的一些成功经验中得到区域联合立法的启示，国外的立法经验显示，应当先就容易达成统一意见的事项达成一致，不容易达成统一意见的事项可以规定由上级权威机关加以处理。由于我国对于区域立法协调机制的建立没有在法律上体现，所以对于那些可以在区域发展合作上起积极促进作用的协调机制，在没有违背宪法和现行法律体制的前提下都可以归到区域立法协调机制的范围中。按照我国传统的纵向管理方式，要想做到对不同行政区的统一立法就需要建立一个具备此权力的立法机构，并通过制定高效力的基本法律来指导各地方性法规和政府规章，希望通过下位法不违反上位法等原则来实现对区域内各行政区立法的约束，因而区域治理的核心问题是解决立法权的协调。除实体性权力的明确界定外，还要在区域联合立法的程序上给予制度性的安排。区域立法的立法程序并不完全区别于一般立法程序的独立程序，且每一个程序都需要依靠地方立法程序进行。这就存在与地方立法程序在立法进度和安排上的协调问题，为了保证区域立法的效率，有必要对立法程序建立协调机制。通过这种维度的视角可以看出，立法协调机制在我国大气污染的区域治理中运用了多次，这些实践为大气污染区域治理立法协调机制的正式建立打下了坚实的基础。
大气污染区域治理执法协调机制，是协调区域内不同行政主体之间相互关系，使各行政主体联合在一起共同治理大气污染的法律协调机制，是基于大气污染现状的必然选择。美国在区域内建立相应的执行机构负责协调区域内大气污染治理事务，该机构的人员组成也按照法定化的方式由环境署派出，并建立了纵向管理与横向管理相结合的合作机制。欧盟以国际条约形式来解决区域内各政府合作治理大气污染的问题，条约的内容分为纵向与横向合作机制两类，纵向合作机制具有强制约束力，以指令的方式实现，而横向合作机制则不具有约束力。我国在实践中，对于区域内各行政主体联合执法的依据，应当由省级政府以行政规章方式作出规定，使基层政府部门有法可依。要授予联合执法行为的法定效力，同时还要合理地平衡各地区之间经济发展与环境保护之间的关系，联合执法不能过分超越某一行政主体的经济能力，而且要明确区域大气环境标准和处罚标准，作为联合执法的依据。当然，在配套制度方面，还要建立区域联合预警和资源信息共享机制以及区域限批制度，这样才能够使区域内大气污染治理的政府间合作具有更强的可实施性。
大气污染区域治理司法协作机制，是协调区域内司法机关解决大气污染环境纠纷的法律机制。该制度的建立原因在于我国不同地方对法律文件的规定和理解都会存在差异，这就需要建立区域司法协作机制来解决这些问题。在大气污染区域内，司法协作机制的运行首先应当解决实施标准的问题，以免出现“同案不同判”的现象。其次是要建立跨区审判的基本规则。跨区法院的建立是司法改革的一项重点工程，目前我国已经在知识产权领域建立了跨区法院，审理跨区知识产权民事和行政案件，这是一种非常好的尝试，对大气污染区域治理的司法实践具有借鉴意义。也可以建立跨区管辖制度，来处理大气污染环境纠纷。再次是要建立区域内适用的环境标准。在区域内的各行政主体有可能已经出台了相应的大气环境标准，而这些标准可能是不同的，由于大气污染具有区域性和整体性的特点，所以在法院审判案件的过程中，如果区域内有较为严格的环境标准时，应当依据较为严格的大气环境标准处理。最后是要建立异地执行的规则，并且异地的协助执行，联合执行、执行和解等问题都要予以明确。其中包括异地管辖案件的法律监督主体、监督程序、督促政府部门履行职责等程序，都应当事先加以规定。这些问题都是区域司法协作中的常见问题，只有将这些问题加以明确解决，司法协作机制才能够得到顺畅运行。

大气污染是人类工业时代开启以来蔓延最广也影响最深的污染之一，至今仍是各界共同努力研究与攻克的议题。在经济高速发展的今天，经济的区域一体化发展决定了大气污染的治理仅仅依靠行政区划的政府独立治理已难以有实际的突破和进展。在此认识下，本书立足于法学领域，将大气污染与环境法治理论相结合，探讨法律机制下区域型大气污染防治之道。本书主张构建的大气污染区域治理法律协调机制目的是希望通过机制、制度的建立以规则和程序的方式协调区域内法律主体之间的相互关系，在区域之内构建一个权力快速运行通道，使区域内各法律主体在完成地方大气污染治理事务的同时也可以很好地对区域大气污染治理的整体性事务进行衔接，从而提升区域大气污染的治理效率。 本书分为六个具体部分，可归纳为四方面主要的内容：第一为总论部分，即对本书所设计和主张构建的大气污染区域治理法律协调机制的核心概念、理论基础、框架逻辑等问题进行阐释，虽然大气污染区域治理法律协调机制是一个为了满足新时代下大气环境法治需求的新型治理规则的集合，但此机制的建立一方面要顺应环境科学规律，另一方面也要与社会、法律、管理等理论逻辑相契合；第二至第四部分为大气污染区域治理法律协调机制内部的立法、执法、司法三个层次，即：立法协调机制、执法协调机制、司法协作机制，这三个机制构成了大气污染区域治理法律协调机制的基础框架。这三个机制分别从定义、功能与价值、现状、问题等方面进行深入解析，在立足国际视野与实证研究的基础上提出本土化的规则设计，并依我国的制度特色进行系统化设置。

本书主张构建的大气污染区域治理法律协调机制目的是希望通过机制、制度的建立以规则和程序的方式协调区域内法律主体之间的相互关系，在区域之内构建一个权力快速运行通道，使区域内各法律主体在完成地方大气污染治理事务的同时也可以很好地对区域大气污染治理的整体性事务进行衔接，从而提升区域大气污染的治理效率。