【二手正版】 中华人民共和国城乡规划法(含建筑法)注解与配套 第5版 中国法制出版社 中国法制出版社 9787521613667

中国法制出版社一直致力于出版适合大众需求的法律图书。为了帮助读者准确理解与适用法律，我社于2008年9月推出“法律注解与配套丛书”，深受广大读者的认同与喜爱，此后推出的第二、三、四版也持续热销。为了更好地服务读者，及时反映国家*立法动态及法律文件的多次清理结果，我社决定推出“法律注解与配套丛书”（第五版）。

本丛书具有以下特点：

1由相关领域的具有丰富实践经验和学术素养的法律专业人士撰写适用导引，对相关法律领域作提纲挈领的说明，重点提示立法动态及适用重点、难点。

2对于主体法中的重点法条及专业术语进行注解，帮助读者把握立法精神，理解条文含义。

3根据司法实践提炼疑难问题，由相关专家运用法律规定及原理进行权威解答。

4在主体法律文件之后择要收录与其实施相关的配套规定，便于读者查找、应用。

此外，为了凸显丛书简约、实用的特色，分册根据需要附上实用图表、办事流程等，方便读者查阅使用。

真诚希望本丛书的出版能给您在法律的应用上带来帮助和便利，同时也恳请广大读者对书中存在的不足之处提出批评和建议。

中国法制出版社

2020年10月

1989年12月第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市规划法》，1993年6月国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》。这“一法一条例”，是城乡规划法实施前城市规划工作和乡村规划工作的基本法律依据。此后，建设部发布了一系列的部门规章，各地方结合本地实际情况，颁布了地方性法规、地方政府规章。经过近20年的不断努力，在城乡规划法颁布实施前，我国已经形成由城乡规划方面的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方性政府规章组成的城乡规划法规体系。

2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)。对比城市规划法，《城乡规划法》*的不同是强调城乡统筹，*显著的进展是强化监督职能，*明确的要求是落实政府责任。《城乡规划法》取消了“城市新区开发和旧区改造”这一章，新增加了“城乡规划的修改”和“监督检查”两个章节。其后，2015年、2019年全国人大常委会对《城乡规划法》进行了两次修正。现行有效的《城乡规划法》共分为七章七十条，对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了规定。

《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)。是建筑领域的基本法律依据，在我国境内从事建筑活动以及有关对建筑活动进行监督管理的活动，都应遵循该法的规定。我国现行的建筑法由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于1997年11月1日通过，自1998年3月1日起施行，其后于2011年、2019年两次修正。该法共八章八十五条，内容主要包括建筑许可制度、建筑工程发包与承包制度、建筑工程监理制度、建筑安全生产管理制度以及建筑工程质量管理制度等，围绕这些内容，国家还出台了其他一系列的配套规定。

关于法律适用的问题需注意的是，建设工程的质量问题在建筑法以及《建设工程质量管理条例》等法规中已经作了规定，不适用《中华人民共和国产品质量法》；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于经过加工、制作，用于销售的产品的，适用《中华人民共和国产品质量法》的规定。

关于建筑许可方面的规定。建筑许可制度包括建筑工程施工许可以及对从业资格的规定。建筑工程在开工之前，建设单位应当按照规定申领施工许可证。但并非所有的建筑工程都需要申领，本法授权国务院建设行政主管部门根据实际情况确定一个限额，限额以下小型工程不需要申领施工许可证。此外，按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。这里需要注意一个问题，即任何单位和个人不得将应当申领施工许可证的工程分解为若干限额以下的工程以规避申领施工许可证。判断工程是否分解的标准是：招标工程应以招标的标的为申请办理施工许可证的*小单位，非招标工程以立项批准文件中批准的投资和规模作为办理许可证的*小单位。

关于建筑工程发包与承包的问题。建筑工程的发包与承包应订立书面合同，约定双方的权利义务。发包原则上采取招标投标的方式，对于不适于招标发包的，可以以委托的方式直接发包。在建筑工程中，禁止转包与违法分包。建筑工程的招标投标，建筑法没有规定的，主要应当适用《中华人民共和国招标投标法》等招标投标法律文件的规定。

关于建筑工程监理制度的规定。监理单位必须具备相应的资质，其工作人员应具备相应的从业条件，对于特定的建设工程项目，国务院规定了实行强制监理的范围。关于强制监理的范围，2001年发布的《建设工程监理范围和规模标准规定》对其作了具体规定。本章还规定了监理委托与监理监督制度，以及监理机构及其工作人员违法监理所引发的违约责任等，与建筑法第七章的法律责任相联系，共同规制工程监理领域的活动。

中华人民共和国城乡规划法

(2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过　根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》*次修正　根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》第二次修正)

目　录

*章　总　则

第二章　城乡规划的制定

第三章　城乡规划的实施

第四章　城乡规划的修改

第五章　监督检查

第六章　法律责任

第七章　附　则

*章　总　　则

*条　【立法宗旨】[1]为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。

注 解

城乡规划是政府对一定时期内城市、镇、乡、村庄的建设布局、土地利用以及经济和社会发展有关事项的总体安排和实施措施，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一。城乡规划不是指一部规划，而是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的有关城镇和乡村建设和发展的规划体系。

按照本条的规定，本法的立法目的主要包括以下三方面： 1.加强城乡规划管理。规划是人民政府行政管理权的重要内容之一。城乡规划管理就是要组织编制和审批城乡规划，并对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实施规划控制、指导和监督检查。城乡规划工作具有全局性、综合性，只有依法加强对城乡规划的管理，才能使依法批准的各类城乡规划得以落实，有序规范各项城乡建设活动。因此，加强城乡规划管理是城乡规划立法的直接目的。 2.协调城乡空间布局，改善人居环境。加强城乡规划管理是本法的直接目的，但立法不能仅为了加强规划管理。将城乡规划的编制、审批、实施以及监督检查活动纳入法制化轨道，依法规范、管理城乡建设活动，其根本目的在于以人为本，实现城乡空间协调布局，为人民群众创造良好的工作和生活环境。 3.促进经济社会全面协调可持续发展。好的城乡规划应当立足当前、面向未来、统筹兼顾、综合布局，要处理好局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、经济建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系，充分发挥城乡规划在引导城乡发展中的统筹协调和综合调控作用，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

第二条　【城乡规划的制定和实施】制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

注 解

城乡规划法确定的法定城乡规划体系，体现了一个突出特点，即一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不得违反上位规划的原则。规划作为政府的职能，*，不能超越其行政辖区；第二，不能超越法定的行政事权。

根据城乡规划法的规定，在我国的城乡规划体系中，共分五个层次。(1)国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门编制全国城镇规划体系，并指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。应当说这属于我国城乡规划的基础和核心，是指导全国城镇体系规划的纲领。如果上述主管部门未组织编制，将会阻碍我国城乡总体布局，社会经济的持续、协调发展必将难以落实。(2)省、自治区人民政府编制省域城镇体系规划。这个层次必须以全国城镇体系规划做指导，属于落实全国城镇体系规划的*步，影响着本区域内的城镇空间布局和规划控制，重大基础设施的布局，生态环境和自然资源的控制和合理利用。如果这个层次出现偏差，不组织编制，将使全国城镇体系规划形同虚设。(3)城市编制城市总体规划。根据本法的规定，这项义务由城市人民政府来履行。这里的城市，既包括直辖市的城市，省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市，还包括其他城市。这里的国务院确定的城市，主要是指改革开放以来，国务院陆续确定的一些副省级城市，如大连、宁波、汕头等城市。(4)县级人民政府编制总体规划。即县级人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划；其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制。(5)乡村规划。即各乡人民政府、各村委会所组织的关于本乡、本村的规划。

配 套

《城市规划基本术语标准》

第三条　【城乡建设活动与制定城乡规划关系】城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

注 解

按照本条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。乡和村庄制定规划不搞“一刀切”，分为两种情况：一是由县级以上地方人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划的区域，在确定区域内的乡、村庄，应当依照城乡规划法制定乡规划和村庄规划；二是上述规定以外区域的乡、村庄，由县级以上地方人民政府鼓励、指导其制定和实施乡规划、村庄规划。县级以上地方人民政府应当根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则来确定究竟哪些区域的乡、村庄必须依法制定规划。这一规定的实质是：法律要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，不要求所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划，但省、自治区、直辖市人民政府及市、县人民政府有权确定辖区内的哪些乡、村庄应当制定乡规划和村庄规划，上述区域内的乡、村庄需要依法制定规划，其他区域的乡、村庄可以在县级以上地方人民政府的鼓励、指导下制定和实施乡规划、村庄规划。

按照本条规定，城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求；乡、村庄规划区内的建设活动也应当符合规划要求。也就是说，无论是城市、镇，还是乡、村庄，凡是制定了规划的，其规划区内的建设活动都必须符合规划的要求，违反规划的行为要依法予以处罚。

第四条　【城乡规划制定、实施原则】制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

注 解

本条*款对制定和实施城乡规划应当遵循的原则作了规定。

1．城乡统筹原则。这是制定和实施城乡规划应当遵循的首要原则。在制定和实施规划的过程中，就要将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑，适应区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全各方面的需要，合理配置基础设施和公共服务设施，促进城乡居民均衡地享受公共服务，改善生态环境，防止污染和其他公害，促进基本形成城乡、区域协调互动发展机制目标的实现。

2．合理布局原则。规划是对一定区域空间利用如何布局作出安排。制定和实施城乡规划应当遵循合理布局的原则，就是要优化空间资源的配置，维护空间资源利用的公平性，促进资源的节约和利用，保持地方特色、民族特色和传统风貌，保障城市运行安全和效率，促进大中小城镇协调发展，促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。省域城镇体系规划中的城镇空间布局和规模控制，城市和镇总体规划中的城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局都要遵循合理布局的原则。

3．节约土地原则。人口多、土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。制定和实施城乡规划，进行城乡建设活动，要改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况，必须始终把节约和集约利用土地、依法严格保护耕地、促进资源、能源节约和综合利用作为城乡规划制定与实施的重要目标，做到合理规划用地，提高土地利用效益。本法规定乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续后再核发乡村建设规划许可证等均体现了这一原则。

4．集约发展原则。集约发展是珍惜和合理利用土地资源的*选择。编制城乡规划，必须充分认识我国长期面临的土地资源缺乏和环境容量压力大的基本国情，认真分析城镇发展的资源环境条件，推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变，建设资源节约环境友好型城镇，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

5．先规划后建设原则。先规划后建设是城乡规划法确定的实施规划管理的基本原则。这一原则要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，县级以上人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划区域内的乡和村庄必须依法制定乡规划和村庄规划。各级人民政府及其城乡规划主管部门要严格依据法定职权编制城乡规划；要严格依照法定程序审批和修改规划，保证规划的严肃性和科学性；要加强对已经被依法批准的规划实施监督管理，在规划区内进行建设活动，必须依照本法取得规划许可，对违法行为人要依法予以处罚。

第五条　【城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划衔接】城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

注 解

城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

对于城乡规划与土地利用总体规划的关系，土地管理法规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模；在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点之间的相互关系，不是覆盖全部国土面积的规划。而土地利用总体规划，是指在一定区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济、社会条件，对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、战略性的总体部署和安排。城乡规划与土地利用总体规划在合理利用国土资源，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等规划的目标上是一致的。但是，城乡规划和土地利用总体规划也各有侧重。土地利用总体规划主要是以土地利用为核心，处理建设用地与农用地的关系，以保护基本农田和耕地等土地资源为主要目标，侧重于从宏观上对土地资源及其利用进行功能划分和控制，为土地用途管制提供依据。城乡规划则是从城乡各项建设的空间布局进行考虑，主要侧重于规划区内的建设土地和空间资源的合理利用，以引导控制建设项目的空间布局和建设活动的有序进行，其核心是保证规划区内用地的科学合理使用。城乡规划体系中的城镇体系规划、总体规划等确定的经济社会发展目标及空间布局等内容，也为土地利用总体规划提供宏观依据。从制定和审核的程序看，负责制定和实施国土规划、土地利用规划的国土资源部门有责任参与城乡规划的编制与审核等工作，而城乡规划主管部门也要参加国土规划和土地利用总体规划的编制、审核等工作。二者必须相衔接才能在保护好耕地的同时搞好城乡建设。因此，本条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地利用总体规划相衔接。

应 用

1．我国涉及城乡空间布局的规划与城乡规划的关系是什么样的？

我国涉及城乡空间布局的规划很多，如土地利用总体规划、海洋功能区规划、流域综合规划、港口规划、公路规划、民用机场建设规划、防洪规划等。就这些规划与城乡规划的关系，土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、港口法、铁路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保护法、人民防空法、电力法等十多部法律作了相应规定。这些法律规定主要分为三种情况：一是土地管理法、海域使用管理法等分别要求城市、镇、村庄规划与土地利用总体规划、海洋功能区划相衔接。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分别要求流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，草原的保护、建设、利用规划，港口规划，公路规划以及民用机场建设规划等与有关城市、镇、村庄规划相协调。三是铁路法、防洪法、文物保护法、消防法、人民防空法、电力法等分别要求将铁路的线路、车站、枢纽以及其他有关设施的规划，城市防洪规划，历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，消防规划，人民防空工程建设规划以及城市电网的建设与改造规划等纳入城市总体规划。

......

[1]条文主旨为编者所加，下同。

对于城乡规划法、建筑法中的重点法条及专业术语进行注解，帮助读者把握立法精神，理解条文含义。

根据司法实践提炼疑难问题，并根据法律规定及原理进行权威解答。

在城乡规划法、建筑法之后择要收录与其实施相关的配套规定，便于读者查找、 应用。

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