游说的故事

引言
1831 年10 月31 日，美国前总统约翰·昆西·亚当斯（意外地现身于纽约市国内工业之友大会。与会代表相聚一堂，倡议政府竖起关税壁垒来扶持美国生产者，削减外国竞争对手的市场份额。亚当斯的父亲在1812 年英美战争后举国奋进建设家园的氛围中很活跃，是美国鼓励国内制造业协会的杰出成员，该协会是Z先提倡联邦干预市场的团体之一。在亚当斯唯一的总统任期（1825 —1829）内，反政府方利用关税政策引发的矛盾，使公众舆论的矛头指向政府，国家则在党派斗争下日渐分裂。不过这次，亚当斯的出席还是“令与会代表们纷纷起身，掌声如雷，经久不息”。然而前总统肯定发现了，在这500 名与会代表中，南部代表却不到50 人，可见南部的反关税情绪正日益高涨，国家随时可能四分五裂。尽管如此，会议厅里还是座无虚席。亚当斯从人群里认出了几张面孔，但他不可能会去注意那位挤在旁听席里目击议程的年轻印刷商霍勒斯·格里利（Horace Greeley）。当然，这时的亚当斯与格里利都未曾预料到，在30年后的1860 年，共和党将召开一场相似的提名大会，而格里利将做出值得加倍称道的贡献——协助起草共和党纲领，其中包括承诺“鼓励美国工业的发展”。这一承诺促成亚伯拉罕·林肯入主白宫，7 个蓄奴州宣布退出联邦。
关税问题自始至终贯穿着美国内战前的时期，将各界人士系于一船，以种种方式影响着美国的发展。从美国宪法的颁布到19 世纪末，联邦政府的绝大部分收入来自进口商品的关税。更具争议的是，虽然关税能保护国内产业免受外国同行的冲击，但代价是拉高了物价，增加了国际贸易伙伴施以报复的风险。关税政策触及全美民众的命运，不仅给党派冲突火上浇油，还使得期望培养国内市场的北部州与依赖海外谷物需求的南部州之间矛盾相向。近年来某位历史学家说：“内战前Z严重的政治问题，除了奴隶制就是关税。”根据本书的理解与见解，关税Z能体现美国内战前政策制定的过程，以及游说在此期间产生的关键影响。
1824 年，国会内部与公众之间再次就新的关税政策展开激辩，《伊利诺伊州公报》的编辑写道：“我们究竟应该鼓励国内制造业的发展还是听之任之，这个议题正日渐重要。然而比起其他国家大事，我们在这个议题上的观念似乎不够明确。”奇怪的是，《伊利诺伊州公报》当年的评价仍然符合我们如今对于美国内战前关税政策的理解。在2014 年《美国历史期刊》的资本主义历史交流栏目中，一位投稿人指出，关税是这段重要历史的关键组成部分，但探讨关税的两部代表作出版至今已逾百年，而关税仍然是“历史学中长盛不衰的存在”。这两部代表作，即爱德华·斯坦伍德（Edward Stanwood）的《19 世纪美国关税争议》（American Tariff Controversies in the Nineteenth Century，1903）以及F.W. 陶西格（F. W. Taussig）的《美国关税史》（The Tariff History of the United States，1888），均反映了他们所在时代的特征：举国上下聚焦于国会发表的一场场轰动的演说、提出的一条条宏大的理论，只为一劳永逸地证明保护主义或者自由贸易才是发展美国经济的明智首选。近年来出现过少量此类研究，但其中多数只专门探讨了个别法案，而非整个时期关税政策的制定。也许，约翰·贝洛拉维克（John Belohlavek）教授在20年前就提出了正确观点：虽然“鲜有人会质疑关税研究的重要性”，但“关税与税率组成的迷阵”已经“把数代美国历史学家搞得晕头转向”。
由于缺少关税政策制定领域的专论，这一议题已被强行用于其他目的。研究内战前美国政治的历史学家将关税问题解释为典型的党派斗争：亨利·克莱（Henry Clay）及其辉格党同僚提出国家应出台政策来帮助国内生产者，他们的拥护者是受益于高关税的公民；安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）及其民主党同僚主张“有限政府”并鼓励自由贸易，他们的拥护者是受益于低关税的公民。较有兴趣研究内战成因的历史学家则以地区为框架来解释关税问题：北部工厂主为了追求利润，变本加厉地向华盛顿索取优惠政策；南部农户不愿背负不平等经济负担，更担心联邦政权Z终被利用于其他目的。以上两种解释在一定程度上都正确，在极端情况下又相互矛盾：北部的民主党或南部的辉格党何去何从？两种解释都忽略了各党派和各地区在关税政策上的大量分歧，而这些细节恰巧能够帮助我们理解，为何关税立法会引发汹涌如潮的争议。其实还有一点值得注意：1816 —1861 年间，国会审议的11 部重大关税法案中，有4 部是以一票之差通过的。
又或许，这一点也没那么值得注意。亚当斯卸任总统后担任了众议员，参与了这11 部法案中4 部法案的辩论，他称：“我常说，政治上存在一种引力法则，其规律与支配着宇宙体系的引力法则无异，而关税争议的势态就是一个显要例证——在由各敌对政党支撑的所有国家政体中，各方基于审议决定，把相互冲突的措施朝着相互接近的方向修改，直到它们以一票之差通过，从而在双方之间达到平衡。”近年来的几部作品与亚当斯一样注意到了美国内战前政策制定的复杂性，并且都指向了相似的结论。迈克尔·霍尔特（Michael Holt）在其研究辉格党的巨著中证明了国会的决策在何种程度上取决于各州当地的种种情况；蕾切尔·谢尔登（Rachel Shelden）在对美国内战前数十年华盛顿社交生活的描述中，揭示了人际关系为何能超越作为该时期鲜明特征的党派从属关系与地区拥护关系；科里·布鲁克斯（Corey Brooks）则阐述了当时成员屈指可数的第三党派——废奴主义党，如何以政治资本来平衡民主党和辉格党的势力。这些人的作品均以独到的方式吸引读者去注意一个事实：国会并未沿着一次又一次的党派矛盾和地区矛盾而分裂。为了赢得多数派的支持，各方反而不得不进行长期的谈判和周旋。
也许正是因为少数立法者的转念决定着法案的成败，游说才如此重要。美国宪法第一条第一款规定：“本法授予的所有立法权均属于参众两院组成的美国国会。”但同时，该宪法保护公民自由发言、写作、集会以及向政府请愿的权利，这实际上也确保了公民能够尝试共享立法权。因此，从某种意义而言，非国会人员的所有立法干预行为均构成游说。如今“游说”一词有了更严谨的定义：利益相关者或其代理人对政策制定者进行的当面劝说。但这对19 世纪的美国人来说应该不陌生。早在1819 年，一位纽约人就形容说：“有一类人，他们的职责是在国会会议期间赴奥尔巴尼与会，目的是争取或反对法案颁布、银行业务、保险公司业务等事宜的通过。”他还解释说：“这类人通常被视为游说团体成员。”5 年后，在华盛顿观看了国会议程的某人评论：“特使、代理人和钻营者一直在众议院门口徘徊，仿佛班柯的怨灵，决意侵扰众议员的安宁，直到自己的要求得到满足。”1832 年，参议院在会议上就“立法是否受到某些游说者的影响”和“国会内部是否存在游说者的代理人”而爆发了一场争论。到美国内战前夕，一位报刊编辑再也无法掩饰自己对“挤满国会大厅”的“卖票老手”的极度厌恶，便警告读者：“这类恶行的肆虐对共和政体构成了莫大的威胁。”

1815年，美国结束了1812年美英战争，外患已消。1861年，林肯当选美国总统，南部州叛乱，内战爆发。而在这期间，美国的制造商、农场主和议员之间，则围绕着关税政策，发生了一场看不见硝烟的战争。对于这个当时关注度仅次于废奴的焦点话题，保护主义者和自由贸易者各执一端，奔走呼号，游说随之而生，并从业余走向专业，影响了关税政策的制定和落地。本书依托翔实的资料，娓娓道来这一时期美国国会的内部运作，国会内外的立场表达与利益交互，各党派、各区域、各利益集团之间的勾连与妥协，公心与私利，阳谋与暗斗。内战的爆发为这场争议画下了休止符，但游说的故事仍在继续……