上海合作组织框架内的反恐怖国际合作研究

穆兴天，西北政法大学反恐怖主义法学院（国家安全学院）二级教授、博士生导师，现任西北政法大学民族宗教研究院、义乌研究院院长，教育部国别和区域研究中心—西北政法大学中南亚研究中心主任。兼任中国“一带一路”智库合作联盟理事，中国民族法学研究会、中国立法学研究会常务理事，中国社会科学院法学研究所、国际法研究所法治战略研究部研究员，陕西省民族问题与民族法研究会会长。

导言恐怖主义是客观的社会现象与犯罪的极端表征。恐怖主义是指在极端主义意识形态驱动下，个人或非法组织为实现某种政治目的，采用暴力手段或非暴力手段，以非战斗性人员为攻击目标，制造恐怖气氛进而胁迫国家或社会为主要策略的不法行为。恐怖主义的实质就是通过有策略的向目标群体实施无差别的攻击和伤害，以影响作为受众群体的国家行为体来实现恐怖分子的政治议程。在全球反恐怖力量的共同合作、全力打击之下，国际恐怖主义的迅猛发展势头得到了有力遏制。然而，现存的诸多根源性要素尚未得到有效清理，各个国际关系行为体之间的制衡与竞争加剧了矛盾冲突，有利于国际恐怖主义的客观条件仍然存在，国际社会反恐怖合作的协调性亟待加强，反恐怖道路依旧漫长曲折。自2017年以来，遭遇沉重打击的“伊斯兰国”碎片化明显，恐怖主义“癌细胞”进一步向非洲、东南亚、南亚与欧洲等地扩散，东亚地区面临的安全威胁更为紧迫；“死而未僵”的“基地”组织欲“东山再起”，加紧争夺国际暴恐“领头羊”，区域内恐怖势力的暴力冲突骤然增多；外籍武装战斗人员主动或被迫回流，潜伏的极端分子遂成各国安全隐患；内生性“本土恐怖主义”与自我激励式“独狼”恐怖袭击时有发生，“暗网”恐怖主义与恐怖融资问题更加棘手；“准国家形态”的恐怖主义实体虽然难再复制，极端意识形态远未消退，甚至正在演变和进化之中；恐怖分子的低龄化现象日趋严重，青少年极端化问题在全球扩展。总之，正在经历深刻结构变革的人类社会依然充满了风险性与不确定性，国际社会所共同期待的“和平、稳定与发展”的目标仍旧面临不小的挑战。“伊斯兰国”的威胁尤为突出。新冠肺炎疫情可能在客观上为“伊斯兰国”的“卷土重来”提供条件：其一，各国因疲于应对疫情放松了恐怖犯罪治理，部分国家采取了消极反恐、功利反恐政策，极大降低了“伊斯兰国”的生存压力；其二，疫情延缓全球经济发展，激化了一些地区、国家内部的社会矛盾，给与了“伊斯兰国”扩张实力的机会；其三，“伊斯兰国”借用疫情建构所谓“天谴”叙事，继续蛊惑、煽动、招募极端分子。“伊斯兰国”势力仍不容小觑。2020年1月至8月，该组织在伊拉克制造袭击事件292起。2021年8月26日晚，“伊斯兰国”在阿富汗喀布尔机场附近制造连环爆炸案，共导致约72人死亡、155人受伤。受所谓“建国”理念支配，过往“伊斯兰国”优先选择中东“近敌”和反“伊斯兰国”国际势力为攻击对象，“控制”和“报复”是主要犯罪动机，直接针对中国及其海外利益的恐怖袭击并不多见。当前“伊斯兰国”面临转型，迫于生存和发展需求频频在世界各地策动恐怖袭击，中国海外利益难免受其波及、影响。 导言 上海合作组织框架内的反恐怖国际合作研究 00反恐怖斗争应“惩防结合”。一方面，要加强对已然的恐怖袭击事件的处置、应对，以及对已知的恐怖组织与个人的追捕、打击。另一方面，要强化对未然的恐怖危险的预防、防范，以及对具有恐怖主义、极端主义倾向群体和人员的预测、矫治。反恐怖策略需“刚柔并济”。“刚性”的反恐怖措施侧重于对恐怖主义的物理打击、紧急处置与事后追惩。但是，过于强调“刚性”的反恐怖思路容易陷入“以暴易暴”的泥淖。因此，可以利用“柔性”反恐怖方法对反恐怖策略加以补充、调和和完善。“柔性”反恐怖策略是指：以对恐怖主义罪因形成机理的正确认知为前提，通过社会、经济、政治、文化和心理等多元方法进行综合施策的思路。反恐怖措施须坚持“创新精神”，运用先进理念、科学态度、专业方法和精细标准提高反恐效能。先进的反恐理念指“人类命运共同体”“国际安全观”等对全球安全治理产生强大指导作用的思想。科学的反恐态度要求以科学技术“武装”反恐，有效应对生化、核、无人机、人工智能、简易爆炸装置和“暗网”等类型的恐怖主义。专业的反恐方法指专门机构、专门人员从事反恐工作，研究机构可为其提供智力支持，提升专业水平。精细的反恐标准要求创新国际反恐实体和程序规则保障、促进国际反恐合作，如为提高引渡恐怖分子的效率可建立“简易引渡制度”。反恐怖活动宜“内外结合”。恐怖主义全球治理指国家与非国家行为体为应对国际恐怖主义问题、改善人类安全环境，凭借正式或非正式制度开展的以国际反恐合作为主的实践。当前恐怖主义情势险峻，极端思潮泛滥，反恐道路困难重重，国际合作效果不彰，根源在于旧的恐怖主义全球治理体制难以适应现实需求，新的恐怖主义全球治理共识尚未凝聚。中国是恐怖主义的受害者，身处国际反恐斗争前沿。中国在治理恐怖主义方面取得了显著良好成效，总结了大量有益经验。中国愿意积极投身恐怖主义全球治理中，向世界阐释中国理念，同世界分享中国智慧，为世界贡献中国力量，与各国一道为全人类撑起安全伞。党的十八大以来，随着总体国家安全观的提出和践行，中国反恐怖策略更为科学合理，反恐怖机制趋于优化完善，去极端化工作扎实推进，以“三股势力”为首的暴力恐怖活动犯罪得到了极为有效和彻底地遏制。但是，我们亦应清醒地认识到，基于国际和国内的各种因素，反恐怖之路必将任重而道远。所以，针对恐怖主义犯罪以及反恐怖策略的研究始终是一项重要、长期和艰巨的课题。本书以“上海合作组织框架内的反恐怖国际合作”为主线，共分为两大部分：第一部分为“恐怖主义与反恐怖策略的基础理论”，主要探讨恐怖主义的基本观念、恐怖主义全球治理的“中国方案”以及外国恐怖战斗人员回流问题的应对等。第二部分为“上海合作组织框架内的反恐怖国际合作”，主要包括反恐怖合作中的上海合作组织、上海合作组织的反恐怖合作、上海合作组织框架内的中亚地区反恐怖合作法律机制、上海合作组织框架内的中亚地区应对极端主义策略以及上海合作组织框架内的中国与吉尔吉斯斯坦反恐怖合作等内容。本书由穆兴天、兰迪负责拟定撰写纲要、分配写作任务：穆兴天（西北政法大学反恐怖主义法学院暨国家安全学院教授、博士生导师）负责撰写导言、第一章。兰迪（西北政法大学刑事法学院讲师、博士）负责撰写第二章、第三章、第四章、第五章和第六章。王烨（西北政法大学反恐怖主义法学院暨国家安全学院讲师、博士）负责撰写第七章。马亮（西北政法大学反恐怖主义法学院暨国家安全学院讲师、博士）负责撰写第八章。\[吉尔吉斯斯坦\]赛义提（西北政法大学反恐怖主义法学院博士研究生）负责撰写第九章。在写作过程中，本书撰稿人参阅了国内外最新研究成果，一并致谢！感谢教育部国际司、浙江省绍兴市相关部门的资助，感谢绍兴市陶祖江先生、景凤翠女士！感谢时事出版社的支持和编辑肖书琪老师的辛勤付出！囿于时间、经验和水平，舛误之处实所难免，敬请学界同仁批评指正。穆兴天 2022年2月28日

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本书以”上海合作组织框架内的反恐怖国际合作”为主题，分为两部分：第一部分为恐怖主义与反恐怖基础理论，和恐怖主义全球治理”中国方案”的基本构成；第二部分为上海合作组织框架内的反恐怖国际合作问题研究，主要包括上海合作组织的反恐怖合作和上海合作组织框架内的中亚地区反恐怖合作法律机制等。本书借鉴域外反恐怖斗争最新经验，细致把握国际恐怖主义犯罪的发展趋向与国际反恐怖合作的基本脉络，紧密围绕上海合作组织框架内的反恐怖国际合作这一主线，具有较强的理论与实践价值。