暗金政治

银培萩，复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员，复旦大学宗教与中国国家安全研究中心研究员。复旦大学国际政治专业博士，美国哥伦比亚大学访问学者。研究方向为美国外交、宗教与美国政治、非营利组织与国际关系。主持国家社科基金青年项目、中国博士后科学基金项目。在《外交评论》《复旦学报》《当代世界与社会主义》等期刊发表论文多篇，成果被人大复印报刊资料、《社会科学文摘》等刊物转载。曾获上海市决策咨询研究成果奖一等奖、上海市“超级博士后”人才激励项目、复旦大学“钟扬式科研团队”成员等荣誉。

引言

19 世纪末，美国一跃成为世界头号工业强国，并在20 世纪初占据了世界经济总量的近四分之一。第二次世界大战以后，美国不仅经济实力扶摇直上，占据世界经济总量的一半，军事实力更是除了苏联无人可望其项背，开启了一个绵延至今的“美国世纪”。作为罗马和英国之后罕见的霸权继任者，美国非常急于撇清自己与“帝国”的关系，自认为比过去的霸权国拥有更多的合法性。为此，美国创立了一套以规则型制度为基础的国际秩序，并在名义上与其他国家一样受到秩序内普遍性规则的约束。由于美国在战后国际秩序中的这种“自我约束”，人们使用“自由的霸权”“善意的霸权”和“共识性霸权”，或是“受邀请的帝国”“被同意的帝国”和“信任帝国”来形容美国在战后世界的角色。其中最常见的一种表述是“自由的霸权”。简而言之，在美国历届领导者的设想中，它既非罗马式的军事帝国，也不是英国式的商业殖民帝国。美国应该是一个“更大、更好的大英帝国”，是历史上众多帝国的超越者。

谁来护持霸权的柔软面？

以上这些设想都促使美国加强对霸权“柔软面”的建设。正如托马斯·霍布斯对巨兽“比希莫斯”的理解，如果没有民众的意见和信仰，强者的权力便失去了根基。霸权有时意味着在权力分配上占据优势，有时意味着为他人制定行为规则，有时还意味着通过控制别人的观念来得到自己所欲的结果。“善意的霸权”显然需要更多地使用后两种、而非第一种手段。与既往历史上的其他霸权相比，美国霸权确实体现了“软与硬”的结合，除了在军事和经济等“硬权力”上保持长期优势，还在制度、规范、知识、文化和价值观等观念要素上具备有竞争力的“软权力”。在1945 年的旧金山会议上，杜鲁门表示：“无论我们的实力如何强大，我们必须承认，我们并不具有‘为所欲为’的特权。”美国希望通过主动约束自己的权力，扮演一个“用户友好型”的超级大国，将自己的权力更“松散地”制度化，包括以一系列区域和全球多边主义机制来决定国际事务。

然而，即便在霸权的“柔软面”中，规则和制度也并未掩盖权力斗争的本质。首先，与以往相同的是，美国仍然追求在多边主义制度中的主导角色，让美国的强权柔化为一种“领导力”。在战后霸权建设中，美国的外交战略“不仅一直关注如何遏制共产主义，还关注着如何创造一个一体化的全球体系，使华盛顿在政治和经济实力优势的基础上来协调指挥”。其次，即便是支持自由国际主义的观点也认为，美国的多边主义原则是有双重标准和“适用范围”的，在欧洲和英联邦国家，美国更多使用基于规则的多边主义制度，而在亚洲、拉丁美洲、中东等地区则选择基于“庇护—回报”关系的双边主义制度，甚至是扶植代理人、策动国内政变或直接武力介入等传统帝国主义手段。此外，在接纳了美国推广的规则或规范的国家中，其领导者和关键政策制定者都在不同程度上受美国观念与意识形态的规训，尤其是拉丁美洲的粉红国家（la marea rosa）。

是什么支撑着美国的“软权力”？本书认为，软权力的背后至少有两种“基础设施”。其一是一个繁荣和有活力的知识生产体制。历史学家奥利维尔·如恩斯（Olivier Zunz ）在《为什么20 世纪是美国世纪》一书中，从美国的内在政治与社会制度出发，认为重视实践的美国科研体系推动了美国的进步，市场的社会契约使中产阶级得以形成，不同种族的身份认同丰富了美国社会的多元文化，这些因素使这个超级大国充满了活力。其二是一个将知识转化为能协助政府在关键历史时刻做出正确战略选择的决策体系。美国在19 世纪末至20 世纪初积极参与国际事务，接替英国成为领导国家是促成美国走向世界霸权的重要原因。美国自身的实力优势与世界政治的变局发生在同一历史时期。经过短暂的争议，美国抓住了权力转移的契机，从孤立主义转向干预主义政策，深刻地改变了国际秩序，奠定了在权力竞争中的优势地位。

那么，美国的科学机构由谁来投资？美国的顶级大学由谁来资助？美国的国际关系学科是如何形成的？美国对外战略的选择背后有哪些人员、财务和思想的支持？构成软实力的“基础设施”在霸权初创期并不主要由联邦政府提供，时至今日仍然在很大程度上由私人部门和志愿部门规划和赞助。

美国有根深蒂固的自由主义传统，公民志愿组织和竞争性选举是公共生活的两大根本特征。作为一个信任私人力量胜过政府权力的国家，美国在“个人主义—理性主义”信仰下，并没有发展出庞大和专业的官僚体系，许多今天看来应该由政府承担的职能在早期都由托克维尔所观察到的公民志愿组织完成。美国的志愿组织运作得十分有效和持久，并且具有鲜明的私人性、地方性、非正式性和分散性特征。罗伯特·普特南（Robert Putnam ）的社会资本理论认为，“横向”性组织的团体比“纵向”性组织的团体更能培育维系健康民主所必需的“面对面”关系网络，他在这个理论中将美国的公民志愿组织看作横向社会组织的典型代表。然而，斯考切波（Theda Skocpol ）却认为，美国志愿组织并不似传统观点所认为的那样独立、自发和分散。相反，早在美国进入工业化社会以前，就已经有了制度性和跨地域性的大型公民志愿组织。并且，大型志愿组织的建立很大程度上受益于美国民族国家形成过程中的宪法辩论和福音运动对公民的“训练”，甚至它们在组织模式上都模仿了代议制政府的结构。

因此，独立后的一个世纪里，关于联邦政府在公共问题中应掌握多少国家权力始终没有定论，这在一定程度上导致了南北战争的爆发。美国始终缺少一个集中的力量来推动在欧洲国家相继形成的福利国家制度。与社会福利类似，美国的知识生产制度、政策咨询制度、应急灾难救援制度，以及国际援助制度，背后都有大量私人资金和组织的参与。公民在观念、道德和信仰需求上也并不依赖政府。美国的国家与社会之间存在相互扶持和襄助的共生性伙伴关系，商业团体、公民志愿团体和政府机构都被广泛地看作解决公共问题的行为体。早期的美国联邦政府在公共问题处理上一直遵循“小政府，大社会”原则，直到19 世纪仍将各种私人行为体提供的非标准化社会服务的差异进行合理控制，使它们互相之间形成多元竞争而非正面冲突。

美国大型现代基金会在第一次世界大战前后大规模建立，利他主义和实用主义两方面因素共同推动了战后基金会的勃兴。从利他主义动机看，伍德罗·威尔逊总统在一战期间积极推动了以军事为导向的公民志愿服务。战争结束后，非军事志愿性组织蓬勃发展，并深入美国社会生活的各个方面。从实用主义动机看，隶属于志愿性组织的慈善基金会得到了国会立法的保护：1917 年的《战争收入法》和1918 年的《税收法》的通过免除了个人向慈善机构捐款的税金。1936 年，美国税法允许慈善捐赠的公司扣除高达5% 的税前收入。为战争作出重大贡献的个人意识到他们可以利用私人财富来研究社会问题的根源，并找到使用结果的方法改善政策。卡尔和卡茨分析说，美国政府从批评私人捐助者的立场转变为支持私人捐助者的立场：“尽管美国国会对私人捐助缺乏信任，会定期安排审查，但美国各级政府都积极寻求私人捐助者，其中包括基金会，来为新的社会和经济政策提供研究资金。”到1924 年，美国私人捐助者的年度慈善捐款达到20 亿美元。

在美国的知识生产与决策体系中，基金会是一种扮演显要角色的社会行为体。一方面，基金会通过国内资助对美国的知识生产体制及其智力成果产生了全面的影响，这包括对美国的外交政策、民间组织和民众的国际问题视角的全面形塑作用。1973 年，霍奇森（Godfrey Hodgson）在《外交政策》上撰文回顾美国战后的外交政策，认为三大群体构成了影响美国外交政策的“建制派”：一是纽约的跨国律师、银行家和企业高管；二是华盛顿的政府官员；三是精英大学的学者和基金会负责人。基金会与学术界一起，为美国战略和政策提供客观、科学和权威的知识来源，承担着生产知识、提供信息与形塑观念的功能。美国国内的精英大学、智库网络、利益集团，以及形形色色的公民志愿组织背后都有过去几十年来美国基金会资助的痕迹。

另一方面，基金会通过国际资助来接触其他国家的知识精英和各类社会精英，对其所采纳的发展政策产生了不同程度的影响。在跨国舞台上，富有的基金会甚至凭借财富绕过民族国家，在全球范围内解决公共政策问题。在冷战中，洛克菲勒基金会、卡内基基金会系列和福特基金会对拉丁美洲、非洲、东欧、中欧和亚洲的社会科学、公共卫生和农业发展等公共事业产生了全面影响。冷战过后，美国基金会的跨国资助以更市场化的方式继续进行。2001 年，高盛公司首席经济学家加文·戴维斯（Gavyn Davies ）提出“慈善资本主义”（philanthrocapitalism ）概念，用以形容慈善基金会通过商业化的策略来解决其他国家公共问题的行为。2006 年，经济学家马修·毕晓普（Mathew Bishop ）进一步将“慈善资本主义”一词阐发为“用慈善事业结合资本主义解决社会问题”。这一概念暗示着，慈善的动机与资本主义的工具相结合，可以动用私人力量来参与其他民族国家社会问题的解决，而基金会的影响力可以像资本主义一样实现“全球化”。

基金会登上政治舞台是市民社会在民族国家内部和全球舞台上力量崛起的一个侧面。在20 世纪早期，市民社会或许只是政府和企业的一个“小伙伴”，但这种情况在不断发生变化。而市民社会中最富裕的基金会的崛起正在形成一个强大的权力中心，它在某些领域塑造社会议程的能力甚至可以超越政府。如迈克尔·曼（Michael Mann ）所言，现代国家最重要的力量之一是其基础设施能力。也就是说，除了强制性的武装力量、提高民众生活水平的经济权力之外，国家的权力还包括深入社会并吸取合法性和大众信誉。葛兰西也认为，私人机构是国家权力行使的基础，是国家力量的一部分。国家机构的精英组织和私人部门的志愿组织创造了相互渗透的组织和网络，形成了支撑国家的政治、意识形态和文化力量的基础，对于现代生活的每个领域都产生了深远的影响。市民社会与国家相互渗透的网络要求历史学家和政治科学家重新评估和审视国家与私人部门的关系，并更好地理解权力在美国这样的现代民主国家运作的方式。

在美国，金钱正采取越来越复杂和间接的方式来影响政治，慈善基金会就是其中非常巧妙的一种方式。慈善基金会在美国政治中开辟了一条“暗金政治”的路径，让金钱对政治的影响更加精致和隐蔽。慈善事业是“没有选民的政治”：虽然它只在一个很小的精英范围内运转，但通过观念培育和精英网络，可以形塑政策议程和话语，影响政策制定者的认知与偏好，从而释放强大的杠杆效应，将愿景缓慢地变为现实。

本书以政治社会学为视角，创新性地提出了一个分析基金会政治行为的理论框架：一方面，“以钱生智”，基金会通过“观念有机化”机制来选择有潜力的思想，投入金钱将其孵化为有影响力的政治观念，并在大众和政治家中推销这些观念；另一方面，“运作网络”，通过“精英社会化”机制来将精英结成网络化社群，引导其形成或接受特定观念，并以知识精英为先导来接触和影响其他社会精英。