政绩工程的形成机理与治理对策

　　节 政绩工程的问题提出
　　改革开放以来，随着我国经济发展方式由计划经济向市场经济转型，政府职能也相应发生转型，政府转型的根本问题是如何确立与市场体系发育水平相适应的政府职能定位，并形成有效的运转机制和角色模式。为此，中央政府调整了计划经济时代与地方政府的关系，逐步下放了一些权力给予地方政府，使地方政府有更大的自主空间，以便地方政府能够根据地方发展的实际情况，因地制宜地推动地方经济发展，并由此推动地方政府与市场经济发展相适应。中央的这些措施逐步确立了地方政府自主性的地位。[1]
　　地方政府自主性的扩张极大地激发了地方政府推动地方经济发展的热情，“在过去的30年间，中国地方政府在地区经济增长中扮演了一个非常重要的角色，地方官员寻求一切可能的投资来源、推动地方发展的热情在世界范围内可能都是罕见的。”[2]然而，正如马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]就理性而言，公共性应该是政府行为的属性，但在现实层面上，任何政府都无法完全消除政府自利性的一面。政府的自利性就是指政府在公共利益之外追求自身的特殊利益，而政府一旦追求自身利益就会形成不同于上级政府和地方公众期待的效用目标，转而追求自身效用的化。政绩工程现象就集中反映了地方政府在自主性背景下对自身效用化的追求。
　　20世纪80年代以来，在中国地方政府治理过程中出现的一种奇特的病态治理现象：地方政府官员为了追求所谓的“政绩”，脱离地方发展实际，打着地方发展的旗号，利用公共资源大力发展“政绩工程”。根据官方研究机构发布的信息，全国五分之一的城市和建制镇存在政绩工程，近三分之一的城市提出的城市经营计划脱离实际，难怪我国的经济学家甚至政府官员也惊呼“中国政绩工程比比皆是”。[4]足见政绩工程的泛滥程度。除了泛滥程度令人咂舌之外，政绩工程的危害更是让人震惊：危害人民利益、降低政府投资效率、增加地方政府债务、损害政府形象……鉴于政绩工程的泛滥和危害，2002年，在《政府工作报告中》首次提出“政绩工程”一词，由此立刻引起了学术界及社会对该问题的广泛关注。
　　“政绩工程”是当代中国市场化和政府转型过程中出现的一种有愈演愈烈之势的奇特现象，一方面劳命伤财，深受老百姓的唾弃，党的第十七届四中全会报告为此而特别强调：坚决制止搞劳民伤财的“形象工程”和沽名钓誉的“政绩工程”；2009年政府工作报告也提出，绝不能搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”； 另一方面，各级地方党委、政府与主要官员却对此情有独钟，不顾一切地追求，甚至变成了一种治理模式。深入挖掘“政绩工程”现象背后隐藏的内在学术机理，是一项亟待推进的重大理论与实践课题。
　　第二节 政绩工程的研究意义
　　一、理论意义
　　1、深化“政绩工程”的理论研究。
　　自20世纪80年代政绩工程现象出现以来，学界就开始对政绩工程现象进行研究。在理论研究的文章中，就研究内容而言，学者们探讨了政绩工程的定义、危害、形成原因及治理对策。就研究方法而言，学者们分别采用了描述性研究方法、价值性研究方法、规范性研究方法和理论性研究方法，其中理论性研究方法主要是应用制度经济学、行为经济学和公共管理学的相关理论对政绩工程进行研究。[5]
　　虽然学界在政绩工程研究方面已取得了一定的成果，但在理论研究上尚有许多需要深化的地方。就研究内容而言，学者们大多研究成果仍然停留在对政绩工程观察和价值判断的层面上，运用理论进行深入探讨的文章较少。目前在期刊网上，虽然以“政绩工程”为题的文章较多，但从了理论的高度和角度进行研究的仅有王振艳、王伊礼的《文化政绩工程的发生机理与治理之道—委托代理理论的解读》、闫相国的《“政绩工程”及其治理》、马玮《“形象工程”“政绩工程”的成因及治理对策》、逯进的《论公共品政治性诱致的供给效应—“形象工程”的一个制度分析框架》，董芃、刘晋东的《我国地方政府官员利己行为的经济学思考》等几篇为数不多的文章。进行系统而深入研究的更少，目前只有刘寿明的博士论文《政绩工程的原因探析与治理对策—委托代理理论的视角》，饶岩生的硕士论文《乡镇政绩工程的成因及治理》,郭峰的硕士论文《“政绩工程”：一个政府行为的组织分析》、饶岩生的硕士论文《乡镇政绩工程的成因及治理》，李强的《关于我国地方政府“形象工程”问题研究》等对政绩工程进行了系统而深入的探讨。就研究方法而言，学界目前的研究方法相对来说比较单一，表现在力图运用某一个理论对政绩工程进行有效分析。显然，政绩工程现象本身是一个复杂的系统，仅就涉及的利益主体而言，就有政党、政府、社会民众、开发商等，涉及的利益客体包括土地、资金、项目本身等。对于这样一个复杂的系统进行研究，仅用某一个理论进行研究很难做到深刻而准确。
　　就政绩工程现象而言，由于法治的进步、民众监督的完善，政绩工程也在变换其存在方式，由初的抓大项目、建大广场、修大马路等看得见的“硬政绩工程”转换为能产生轰动效应的“典型经验”的“软政绩工程”[6]，还有软硬结合的“文化政绩工程”等。由此对政绩工程不能简单地做静态研究，要依据政绩工程在现实中的变化不断作出新的理论探讨，以把握政绩工程的动态规律，为解决政绩工程问题提供理论依据。
　　由此可见，政绩工程问题尚有深入探讨的理论空间。本研究将在继承原有研究成果的基础上，综合运用多学科理论，结合政绩工程在现实发展的新的实践样态，对其进行系统而深入的研究。
　　2、为完善地方政府治理提供理论依据
　　当前，我国市场化在深入发展，尤其是加入世贸组织之后，政府面对的外部市场化环境发生重大变迁。一方面，市场化的深层次发展不断对地方政府提出新的任务和要求，敦促地方政府不断调适；另一方面，地方政府为了推动和适应市场化的深入发展，不断重构政府职能、政府角色，力图确立与市场体系发育水平相适应的政府职能定位，并形成有效的运转机制和角色模式。
　　重构地方政府的职能和角色既是一个实践问题又是一个理论问题。在实践上，20世纪80年代以来，为了推动地方政府与不断发展的市场化相适应，几乎每隔几年中国就进行一次旨在精简机构和裁减人员的机构改革，但几乎每一次改革终都难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。同时，中央政府通过自身的结构和职能转变引导、推动地方政府的结构和职能转型，“许多地方政府早已从过去的全能型政府，演变成了不折不扣的市场化政府或企业型政府。”[7]但地方政府的这种转型并不完全符合市场化的要求和社会的期待，必须在实践上进一步推动地方政府从经济建设型政府向公共服务型政府转变，这是艰难的政府职能和角色转变。
　　在理论上，20世纪90年代以来国内学术界有关地方政府职能与角色问题研究取得重要进展。一是借鉴西方国家政府职能演变的历史经验，以及成熟的市场经济和法治社会条件下的政府角色规范和有限政府理论，对地方政府的职能和角色重新作出规范性的理论界定，并以此为依据，揭示和总结转型期地方政府职能履行过程中存在的角色错位现象；二是借鉴西方新公共管理的理论和实践，就地方政府职能转变的可能性空间和路径进行政府分析；三是立足于改革开放以来地方政府职能转变的经验教训，在战略性反思的基础上，从理论上提出地方政府职能转变目标模式的构想，具体包括引导型政府、服务型政府、责任型政府、治理型等目标模式。[8]
　　中央政府和学术界为地方政府转型作了大量努力，其目标是希望地方政府沿着适应市场化和满足民众需求的理性路径转型。但多年的地方政府治理实践表明，这只是人们对地方政府的良好心愿而已，地方政府治理远没有人们想象的那样完善，政绩工程就是地方政府失灵的一个集中反映。
　　政绩工程已在空间上呈现为不同区域普遍存在的共性问题，在时间上呈现为持续性、重复性，由特殊性上升到普遍性成分说明政绩工程必然存在某种必然性的逻辑，一种规律性的生成机制和强化机制。而这些又集中反映了我国地方政府治理中需要修复和完善的地方。显然，对政绩工程现象仅仅作一些价值判断，批判地方政府政绩观念滞后，地方政府角色错位、越位、缺位，地方政府有自利性倾向等，这种做法在实践上对治理政绩工程现象并无实际意义，在理论上也毫无价值。因此通过政绩工程的研究，发现地方政府转型中的错误路径，揭示地方政府在转型中的内在机制和规律，为完善地方政府治理、构建有效政府提供现实的理论依据。
　　二、实践意义
　　1、有助于消除或减少“政绩工程”现象。
　　政绩工程已发展为地方政府治理中的一种普遍现象，在发展区域上，不仅在城市大行其道，而且有向农村转移的趋势[9]；在表现形式上，不仅有物质性政绩工程，如兴建开发区、修建豪华办公楼堂；非物质类“形象工程”，如文字、数字游戏、典型经验、“民情日记”，“市长热线”等，而且还有物质性与非物质性结合的文化政绩工程，如建造黄帝、炎帝陵，大型文化城等[10]；在危害程度上，由初的地方财政赤字、间接伤害民众，发展到强拆强迁、直接危害民众，到终损害党和政府在人民心中的现象，以至于威胁到党和政府的合法性。
　　鉴于政绩工程发展的泛滥、对社会破坏之深，民众对之怒目相向，学者则称之为“社会之癌”[11]，中央政府对地方的“形象工程”，“政绩工程”等早已三令五申，要求采取措施端正思想，严厉禁止，“但是一些地区不顾中央的政策号召，搞‘形象工程’，‘政绩工程’的势头并未得到有效遏制，个别地区甚至愈演愈烈。”[12]。由此可见，消除乃至减少政绩工程都不是轻而易举之事，必须在把握政绩工程本质的基础上，对症下药，才能真正解决问题。
　　有鉴于此，本研究力图全面分析地方政府治理中“政绩工程”的表现形式、形成机理、危害及规避对策，在把握政绩工程本质基础上，寻求治理政绩工程现象的内在逻辑，为消除或减少政绩工程现象提供有效政策支持。
　　2、有助于地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观。
　　在中国的经济转型和高速发展中，地方政府始终承担着重要的角色，甚至可以说地方政府在一定意义上决定了中国的发展模式、发展质量等发展的诸多方面，而地方政府的发展观是区域发展的重要的地方意识形态力量，对地方发展和政府转型具有重大作用。在目前中国地方政府转型中，各种与转型相配套的软硬约束条件尚不完善，地方政府的发展观益发显得重要。地方政府如何树立科学的发展观，并以科学的发展观引导地方发展成为地方政府转型中的重大课题。
　　发展观又与政绩观精密相连，“科学的发展观引导着正确的政绩观，正确的政绩观实践着科学的发展观。落实科学发展观，必须树立正确的政绩观。树立正确的政绩观，是落实科学发展观的难点和关键……缺乏正确的政绩观，往往会在实践中偏离科学的发展观。”[13]在地方政府转型中各种约束条件不完善的情况下，地方政府的自利性得以凸显，不顾地方发展实际情况，追求只对官员升迁有利而对民众有害的所谓“政绩”成为普遍现象，“政绩”异化为“政绩工程”。有研究表明，在20世纪80年代中国地方工业化进程中,中国的地方政府是自利的主体，他们的行为所追求的是自己收益化。[14]尽管中央一再强调要树立树立科学的发展观和正确的政绩观，但政绩工程现象却反映了地方政府发展观和政绩观的偏差。
　　这种偏差如果简单地归结为地方政府官员的素质、从政道德以及地方政府的自利性，对问题的处理就显得过于简单。理性的路径是从从政绩工程入手，深入分析地方政府发展观、政绩观异化的内在机制和外部制度环境因素。以理论为指导，为地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观营造良好的体制环境，纠正地方政府发展观、政绩观异化的体制逻辑和主体逻辑。
　　3、有助于地方政府治理转型和地方政府制度创新。
　　中国从计划经济向市场经济转型中，由于长期的计划经济的运行模式和思维范式，中国政府从转型之始就陷入了一个悖论式的尴尬角色：一方面，从市场自由性特征的内在要求看，政府要远离市场；另一方面，经济发展的现实条件又要求政府必须充当推动经济发展和维护经济秩序稳定的双重角色。依据中国的发展现实，中国政府主动承担了推动市场经济发展的责任和义务，走向了“发展型政府”[15]的道路，即政府主导经济发展的道路。
　　地方政府以发展型政府的角色推动地方经济发展的同时，引发了大量的发展中的问题，政绩工程现象的普遍化集中说明了发展型政府的弊端。有学者认为，发展型政府并不能作为我国采取政府主导型发展战略理论依据，因为这个威权体制为了实现它所设定的发展目标通常是以牺牲公民的正当权利、压制公民的各种合理诉求为代价而单纯一味地追求经济的增长，这种体制长期实施的后果终会酿成严重的社会公平和社会民主问题，这些问题的出现反过来又会对既有的国家政治经济体系的稳定造成巨大的威胁。[16]发展型政府必须向公共服务型转型，如何转型，不同的学者提出了相应的路径和目标。有学者提出，随着我国市场经济的完善，我国政府要经过三个角色转变期，个阶段是政府替代市场、驾驭市场的角色，第二个阶段是政府退出市场、替代社会的角色，第三阶段是培育社会中介组织并进一步退出市场活动的角色[17]，也有学者指出政府转型的目标是由发展型政府向公共服务型政府转变[18]。
　　地方政府转型必须直面地方政府当前存在的问题，从解决政府自身出现的问题如政绩工程等问题入手，创新地方政府制度，完善地方政府治理，以推动地方政府转型，从经济发展的主要杠杆转变成为经济发展创造条件。随着可支配的资源越来越少，国家要更多地关注“掌舵”而不是“划桨”[19]。从这个意义上看，研究政绩工程将有利于地方政府治理转型和地方政府制度创新。
　　[1]“地方政府自主性”是何显明提出的，认为拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。参见何显明：《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人们出版社，2008年12月版，第97页。
　　[2]周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，世纪出版集团，2008年11月版，第2页。
　　[3]《马克思恩克斯全集》第1卷，人们出版社1961年版，第82页。
　　[4]刘寿明：《政绩工程的原因探析与治理对策—委托代理理论的视角》，2008年中山大学博士论文，第2页，中国知网。
　　[5]学界关于政绩工程的具体研究内容、研究方法、研究成果参见本研究的研究现状部分。
　　[6]沈泉涌：《“软政绩工程”要不得》，《当代广西》，第15期，2004年8月15日。
　　[7]何显明：《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人们出版社，2008年12月版，第49页。
　　[8]同上，第5-8页。
　　[9]李俭：《谨防“政绩工程”移向农村》，《人们论坛》，2006年第7期，第48页。
　　[10]李强：《关于我国地方政府“形象工程”问题研究》，山东大学2010年硕士论文，第14-17页，中国知网。
　　[11]童大焕：《“政绩工程”乃社会之癌》，《南方都市报》，2002年8月27日。
　　[12]参见胡锦涛十六届三中全会上的讲话
　　[13]林永柏：《树立正确的政绩观》，《高校教育研究》，2008年第1期，第52页。
　　[14]Song，L&H. Du. The Role of Township in Rural Industrialization [M] // China’s Rural Industry: Structure, Development, Reform. Oxford: Oxford university press，1990: 59-60.
　　[15]发展型政府由发展型论而来，查默斯·约翰逊把政府计划与自由市场有机结合起来解释日本的经济奇迹，提出了“发展型国家“的概念，以区别于苏联的中央计划型模式和美国的自由市场模式，发展型政府是其核心。夏能礼认为发展型政府指实现并贯彻发展型国家发展意志的一系列政府组织机构、体制及其人员活动所组成的政府组织综合体；郁建兴认为发展型政府是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。
　　[16]夏能礼：《“发展型政府”的理论批判:基于东亚历史的经验》，《理论探讨》，2012年第2期，第165页。
　　[17]孙沛东、徐建牛：《从奇迹到危机：发展型政府理论及其超越》，《广东社会科学》，2009年第2期，第173—178页。
　　[18]郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府—以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》，2004年第5期，第65—74页。
　　[19](美)戴维·奥斯本,特德·盖布勒著：改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译