农村社会养老保险制度的演进路径与目标模式
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作者王立剑
出版社科学出版社
ISBN9787030518521
出版时间2016-10
装帧平装
开本其他
定价72元
货号8908893
上书时间2025-01-09
商品详情
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作者简介
王立剑，1983年生，河北邯郸人，法学博士、应用经济学博士后，现为西安交通大学公共政策与管理学院副教授。长期从事养老保险、养老服务和社会治理研究，主持国家社科基金等项目13项；发表学术论文40余篇，其中SSCI／SCI论文7篇；获省部级科研奖励6项，并获陕西省很好博士学位论文奖，入选陕西“高校人文社会科学青年英才支持计划”；担任中国社会保障学会青年委员会委员、陕西劳动学会理事；完成的研究成果两次被教育部采纳并通报表扬。
目录
目录
章 绪论 1
1.1 问题提出 1
1.2 研究意义 6
1.3 研究设计 7
第2章 文献述评 12
2.1 基本概念 12
2.2 社会保障制度演进规律研究 13
2.3 农村社会养老保险制度现状研究 15
2.4 农村社会养老保险演进进程研究 17
2.5 农村社会养老保险演进风险研究 18
2.6 国外农村社会养老保险模式研究 21
2.7 农村社会养老保险推进措施研究 22
2.8 文献评价 24
第3章 社会保障制度演进规律及其证明 26
3.1 认识和证明社会保障制度演进规律的指导思想 26
3.2 社会保障制度演进规律诠释 35
3.3 社会保障制度演进规律证明 37
3.4 社会保障制度演进规律的指导意义 53
第4章 农村社会养老保险制度的现状分析 55
4.1 中国农村社会养老保险制度的探索历程 55
4.2 农村社会养老保险的管理体制与政策框架 62
4.3 农村社会养老保险实施状况 65
4.4 农村社会养老保险实施效果 83
第5章 农村社会养老保险制度的演进风险 88
5.1 制度诞生期扩大覆盖范围的约束条件 88
5.2 制度成长期待遇水平公平性失衡风险 92
5.3 制度成熟期基金财务不可持续性风险 110
第6章 农村社会养老保险制度演进风险的防范政策 126
6.1 逐步提高制度覆盖范围的政策选择 126
6.2 实现制度待遇水平公平的政策选择 128
6.3 规避财务不可持续危机的政策选择 130
第7章 防范风险政策导向下农村社会养老保险制度的目标模式 133
7.1 设计依据 133
7.2 产权关系 140
7.3 管理体制 143
7.4 运行机制 151
7.5 法制保障 155
7.6 政策框架 157
第8章 农村社会养老保险制度建设路径与政策建议 167
8.1 建设阶段与核心任务 167
8.2 推进路径 169
8.3 当前阶段的政策建议 172
第9章 总结 178
9.1 研究结论 178
9.2 创新之处 180
9.3 研究展望 181
参考文献 182
内容摘要
靠前章 绪论
1.1 问题提出
1.1.1 研究背景
发展中国家传统部门与现代部门不同程度地并存，使国民经济呈现二元状态[1]。新中国成立初期资本奇缺和劳动力丰富的资源禀赋、有效需求严重不足的市场现状、靠前政治经济军事格局，决定了中国必须实施跨越轻工业、基础工业两个阶段直接进入重工业阶段的赶超型经济发展战略。这一战略的实现有两个前提：一是低价收购、派购农产品，实现剩余产品由农业向工业的转移，强制性地保持农业的落后；二是建立计划经济体制，政府统一调配资源，实现资本密集的重工业优先发展。这使得中国的传统部门与现代部门之间的鸿沟逐渐拉大，中国的二元经济结构特征比其他发展中国家表现得更为强烈。
长期以来，农村和城市作为传统部门与现代部门的集合体，由经济水平和收入水平决定的就业、教育、住房、医疗、社会保障等基本公共服务水平也存在较大的差距，特别是在社会保障制度建设方面，城市的社会养老保险、社会医疗保险、社会救助制度等已经探索出适合我国国情的制度建设模式，而农村地区的社会保障制度建设虽然起步较早，但步履蹒跚，且由于二元化的经济特征，不能照搬城市社会保障制度的建设模式，目前仍处于艰苦的探索阶段。
进入21世纪以来，我国农村人口老龄化发展速度加快。2000年第五次人口普查资料显示，我国60岁及以上人口数为1.30亿人，占总人口数的10.04%，其中农村地区60岁及60岁以上居民总数为8557万人，占全国老年人口总数的65.82%，比城镇人口老龄化程度高出0.85百分点；2010年第六次人口普查数据表明，我国60岁及以上人口数为1.78亿人，占人口总数的13.26%，其中农村地区60岁及60岁以上居民总数约1.04亿人，占全国老年人口总数的58.43%，高于城镇人口老龄化程度4.31百分点①。截至2015年底，全国60岁及以上老年人口达到2.22亿人，占总人口的16.1%，其中农村老年人口所占比例约60%②。在农村老年人口数量快速增加的同时，农村老年人口贫困程度也高于城镇，农村居民中贫困发生率为8.5%，相当于城镇3倍以上，农村老年人口的养老问题日益突出[2]。
目前，我国农村老年居民的养老方式仍以家庭养老为主，但家庭养老的功能正在逐渐弱化。我们开展三省六县③调查获得的资料显示，85%以上的被调查者在年老后仍愿意与子女一起生活，而不愿意进入社会养老机构或依靠他人养老；即使是在经济比较发达的东部地区，家庭养老仍然是很为普遍的养老方式，特别是对于那些生活难以自理的老年人，家庭养老意愿更强。
目前，农村老年人口收入的主要来源是子女赡养费和个人积蓄，即使是独居的老年人，子女也给予了经济上的供养和生活上的照料，而且，这些老年人在丧失生活自理能力之后，大多数选择与子女同住。但是，随着农村劳动力转移就业，家庭空巢化现象凸显；同时，家庭规模的小型化降低了老年人与子女同住的比例，劳动力转移减弱了家庭成员的互助共济能力，土地流转的实施减少了老年人的生产资料，家庭的养老功能逐渐弱化。特别是，计划生育政策实施以来，农村地区独生子女群体规模加大，一些家庭面临着“421”家庭结构，仍然由家庭承担老年人口养老经济责任的困难程度正在逐渐加大。
为了寻找合适的解决农村居民养老问题的途径，从20世纪80年代中期开始，我国在经济发达地区开始探索建立农村社会养老保险制度。1986年，由民政部和国务院有关部委组织召开的“全国农村基层社会保障工作座谈会”在江苏沙洲县举行，确定了农村社会养老保险的首批试点地区；1991年6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，决定从1992年1月1日起开始在全国范围内建立农村社会养老保险制度（简称“老农保”）；1998年，全国大部分地区老农保制度出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难；1999年7月，国务院认定当时中国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的老农保业务实行清理整顿，停止接受新业务，并建议有条件的地区逐步向商业养老保险过渡。
党的十六大和十七大、国家“十一五”发展规划反复强调要首先开展新型的农村社会养老保险制度试点工作，在试点的基础上建立适合我国国情的新型农村社会养老保险制度，进而建成覆盖城乡居民的社会养老保险体系。2007年8月，《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》抢先发售提出 “新型农村社会养老保险制度”（简称“新农保”）一词，指出“建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制”；2008年10月，《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，新农保制度的筹资渠道应当由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分组成。2009年3月，在政府工作报告中提出要首先在全国10%的县开展新农保试点工作，之后逐步扩大试点。
在前期各地实践和理论探索的基础上，2009年9月，国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称指导意见），提出“试点—扩大试点—普遍实施”的新农保制度建设思路。指导意见的主要内容可以概括为“二三三四”，即“两个结合、三个配套、三个阶段和四个特点”：①两个结合：探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合。②三个配套：与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村老年居民基本生活。③三个阶段：2009年新农保制度试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。④四个特点：保基本、广覆盖、有弹性、可持续。
指导意见出台后，各省根据本省实际出台了相应的实施办法，积极推进新农保试点工作。截至2009年末，27个省、自治区的320个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县列入首批新农保试点④。截至2010年末，27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新农保试点；参加新农保人数为1.03亿人，其中领取待遇人数2863万人；全年新农保基金收入453亿元，其中个人缴费225亿元；新农保基金支出200亿元，基金累计结存423亿元⑤。截至2011年末，全国列入国家新农保试点的地区参保人数达3.26亿人⑥。2012年5月7日，人力资源和社会保障部、财政部召开的全国新农保和城乡居民基本养老保险制度全覆盖工作动员视频会议，宣布从2012年7月1日起要在所有未开展试点的地区全面启动新农保试点工作，计划2012年底前完成。2014年2月，在总结新农保和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，国务院决定将新农保和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，至此我国农村地区的社会养老保险制度顺利过渡为城乡居民基本养老保险制度。
农村社会养老保险制度的建设进程远快于指导意见的设计。截至2015年末，城乡居民基本养老保险参保人数5.05亿人，其中实际领取待遇人数1.48亿人；全年城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元，基金支出2117亿元，基金累计结存4592亿元⑦。但是，调查过程中发现，农村社会养老保险制度运行过程中，存在经办机构超负荷运转、制度宣传不到位、双参双保、信息管理滞后于制度建设、农村基础养老金水平偏低等问题。
辩证唯物主义哲学表明，任何事物的运动变化都不是杂乱无章的，而是有其内在的规律性，农村社会养老保险制度建设进程中必然存在着这样那样的问题，但其演进必然遵守着某些规律。马克思主义认识论认为认识从实践中产生，随实践而发展，认识的根本目的是为了实践，认识的真理性也只有在实践中才能得到检验和证明，强调“实践—认识—再实践—再认识”的过程。社会保障制度作为社会制度的一种，至今已有100多年的历史，依据马克思主义的认识论总结社会保障制度演进规律，进而用社会保障制度演进规律指导中国农村社会养老保险制度建设的实践，符合马克思主义认识论。
我们在对世界社会保障制度演进史实进行梳理、分析的基础上，提出社会保障制度的三阶段演进规律：制度诞生期，由于新制度提供了从无到有的保障福利，从而得到社会各方面的普遍认同和一致拥护；制度成长期，社会不同群体享受保障待遇的不公平性凸显，制度建设的主要任务是提高全体保障对象的福利待遇；制度成熟期，由于福利待遇的提高和社会保障支出的刚性特征，出现巨额的社会保障资金收支缺口[3]。农村社会养老保险制度作为社会保障制度的一个项目，建设过程是否符合社会保障制度演进规律，如何才能在遵循社会保障制度演进规律的前提下，推动农村社会养老保险制度建设是一个亟须研究的重大问题。
1.1.2 问题界定
《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》规定了农村社会养老保险制度的基本框架，指出城乡统一的居民基本养老保险制度的“指导思想、任务目标、参保范围、基金筹集、建立个人账户、养老金待遇、养老金待遇领取条件、待遇调整、转移接续和制度衔接、基金运营和管理、基金监管、经办管理服务与信息化建设、组织领导和政策宣传”等方面的内容，提出“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”的方针以及全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度的目标。然而，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》仅从宏观角度对农村社会养老保险制度及其推进思路进行原则性的规定，制度建设每个阶段的具体实施方案没有给出具体的安排，制度建设过程中出现的问题需要各地在实践中不断探索、不断总结、不断完善，以达到农村社会养老保险制度建设的目标。
农村社会养老保险制度建设实践面临着两个操作性难题：一是建立什么样的农村社会养老保险制度。老农保制度从建立到失败的历程表明，我国农村居民在观念、收入、保障水平需求等方面还不能适应“保险”的运作方式；老农保制度的建设模式脱离了我国农村地区的实际。农村社会养老保险制度在建立过程中，应当充分考虑农村居民观念、收入、保障水平需求等因素，建立与我国农村地区实际相符合的农村社会养老保险制度。但是，现行政策没有对如何建立农村社会养老保险制度进行详细的规定，农村社会养老保险制度演进过程中也面临着基层经办能力、农村居民认识水平、信息化建设水平等约束条件，各地只能在实践中探索建立制度、扩大制度覆盖范围的有效路径。二是如何推进农村社会养老保险制度。我国新农保制度已经经历了“试点—扩大试点—全国普遍实施—适龄居民全覆盖”等演进阶段，但是，新农保制度建设没有成型的路径可以遵循，也没有可直接借鉴的经验，只能在建设过程中不断发现问题、分析问题、解决问题。
社会保障制度演进规律对于指导农村社会养老保险制度建设有着重要的理论意义，但是现有对于社会保障制度演进规律的证明停留在具有或然性特征的事实证明层面，没有对社会保障制度演进规律给予逻辑证明和新的事实验证，社会保障制度演进规律尚停留在猜想阶段。本书的研究目标之一就是对社会保障制度演进规律进行逻辑证明、已有事实证明和新的事实证明，将社会保障制度演进规律从猜想发展为理论，进而指导农村社会养老保险制度建设。
按照社会保障制度演进规律，农村社会养老保险制度建设将经历制度诞生期、制度成长期、制度成熟期三个阶段。由于老农保制度强调的仅是个人缴费责任，与我国个人、集体、政府三方共担的社会养老保险制度在设计理念上有较大差异，因此，本书把新农保制度作为农村社会养老保险制度演进的开端。
2010年6月21日至8月12日，课题组对参加首批新农保试点的三省六县进行社会调查，完成了对5032户农村居民的问卷调查，197名经办机构人员的问卷调查，120名农村社会养老保险管理干部的访谈，并搜集了大量的农村社会养老保险政策法规、基金运行、运行环境类资料。从农村社会养老保险制度建设的历程来看，2009～2010年是首批试点县农村社会养老保险制度的诞生期，2010年社会调查资料能够反映
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