中国各地区财政发展指数报告(2020)/中国人民大学研究报告系列

10.4完善地方税体系10.4.1完善地方税体系的必要性中央与地方财政收入的划分是我国财政管理体制最为核心的内容之一。财政收入划分，事关“蛋糕”分配，对中央和地方的积极性产生很大的影响，因此具有举足轻重的地位。在理顺中央与地方收入划分制度上，完善地方税体系也是必不可少的一环。1994年分税制改革，在调动中央与地方两个积极性、提高“两个比重”上做出了历史性的贡献，分税制改革也成为这期间社会主义市场经济体制改革的重要抓手。之后，我国中央与地方财政收入划分进入了一个相对稳定的时期，直到2016年全面营改增实施后，原位列地方政府第一大主体税种的营业税逐渐消失。为了确保中央与地方财政收入的分配格局大体不变，2016年4月底，国务院印发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》，规定中央和地方按税收缴纳地实施“五五分享”比例。2019年9月，国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》，提出要保持增值税“五五分享”比例稳定不变。同时也提出，将后移消费税征收环节并稳步下划地方。“按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。党的十八届三中全会即提出要“深化税收制度改革，完善地方税体系”。党的十九大报告再次提出要“深化税收制度改革，健全地方税体系”。当前，地方政府财政收入的主要来源是共享税，即增值税的地方分享50%部分、企业所得税和个人所得税地方分享的40%部分，其他地方专享税都是小税种，所占比重并不高。地方税体系建设尽管中央谋划已久，但目前尚未迈开实质步伐。地方税体系建设的重点，是为地方政府建立新的税收数额较大的一个或几个专享税种。因此，地方税体系的建设，需要结合我国税制改革的总体进程。为什么要建设地方税体系？实际上，中央与地方的总体财力格局在过去20年大体保持稳定。建设地方税体系，并不是为了增加地方财政收入所占的份额，而是因为现行的中央与地方财力划分方式，尽管维持了中央与地方财力格局稳定，却存在如下两个问题：首先，地方财政收入主要依靠生产性税基缴纳的增值税和企业所得税，导致了地方政府的“激励扭曲”，加重了政府职能和支出导向“亲企业、疏居民”“重生产、轻民生”，不利于转变政府职能，提升国家治理水平。增值税和企业所得税的主要税基是生产产品或服务的企业，其税基具有高度的跨地区流动性，因此地方政府为了能获得更多的增值税收入，会有充分的动力去招商引资，采取各种措施扶持企业生产。因此，现行模式调动了地方政府发展经济的积极性。但与此同时，地方政府缺乏动力去改善民生、加强环境保护、加强产品质量等监管。随着经济发展水平的提升，居民对教育、医疗、社会保障、环境保护、劳资关系等公共品的需求越来越高，因此政府与居民之间的关系受到挑战。2016年之后，增值税地方留成率由25%提高到了50%，进一步加重了地方政府“亲企业、疏居民”“重生产、轻民生”的倾向。不仅如此，在增值税和企业所得税分成激励下，地方政府对微观企业行为的干预会更严重，政府在引进企业初期会给予大量的变相税收优惠、廉价土地价格和补贴，地方保护也会加重，严重干扰了全国统一的市场的形成，阻碍了资源在全国范围内的有效率配置，不利于发挥市场在资源配置当中的决定性作用。其次，现有的增值税分成方式不符合税收划分的“受益原则”。增值税作为一种商品税，尽管其法定纳税人是企业，但是其主要税收归宿主要落在消费者身上。由于现行增值税是按照纳税地分成的，某些地区的商品消费量很大，当地居民实际负担了大多数增值税税负。但是由于大多数商品（包含服务）是跨省份销售的，如果该地区生产企业较少的话，该地区实际分享的增值税数额很少。在这种情况下，我们看到了增值税税负归宿地和增值税分享地之间出现了较大的偏离，不符合“受益原则”。10.4.2完善地方税体系的思路党的十八届三中全会提出要“深化税收制度改革，完善地方税体系”、党的十九大报告再次提出要“深化税收制度改革，健全地方税体系”。税收制度改革计划中的 “加快房地产税立法并适时推进改革”和“调整消费税征收范围、环节、税率”，给地方税体系建设带来了空间。因此，目前主流的意见是，地方税未来有两个重要支柱：一是开征房地产税，作为地方政府独享收入；二是后移消费税征收环节并稳步下划地方。但是我们认为，这两个支柱在短期内都不够坚实，应该建立多支柱的地方税体系。一方面适时推进房地产税立法，另一方面重新设计增值税的地方分享比例。本报告建议重新设计增值税的地方分享比例，中央与地方分享比例保持50%∶50%，但是地方部分25%按照生产来源地比例划分、25%按照各地区消费额划分。也就是说，中央与地方税收总额划分比例维持50%∶50%，一个省份地方政府可以分享的增值税收入分为两个部分：一部分来源于当地企业缴纳的增值税的25%部分，另一部分是25%的增值税汇总到中央后，中央依据当地社会消费品总额占全国社会消费品的比例来确定各省份的分享额。课题组认为，这一方案主要有以下几个方面的优点：第一，不新设立税种，民众接受度高，也不增加税收征管成本。相比之下，开征零售税（或将消费税后移至零售环节，并对商品普遍征收）这样一个全新的税种，民众接受度低，政府也需要投入较大的税收征管成本。第二，与现行增值税分成模式相比，能更好地体现受益性和激励相容原则。因为地方增值税分享额度与当地居民消费量挂钩，将有利于激励地方政府回应地方需求，调动地方政府提供优质教育、医疗卫生、环境保护等民生性公共服务的积极性。