网络化治理视野中的慢性病分级管理体系研究

张敏

四川警察学院副教授，四级调研员，毕业于四川大学华西公共卫生学院，获社会医学与卫生事业管理博士学位。近年来，主持国家级、省级、厅级课题若干项，以第一或通讯作者撰写学术论文30余篇，独立出版学术专著2部，参编本科及研究生教材2部。

第一章理论研究

一、网络化治理研究

二、慢性病概况

三、慢性病管理概况

四、慢性病管理体系

五、国内外相关政策回顾

六、研究思路

七、研究意义

第二章现状及策略研究

一、我国慢性病分级管理体系主体构成及关系

二、慢性病分级管理评价指标体系构建.........(40)三、慢性病分级管理体系运行现状.............

四、我国慢性病分级管理体系运行稳定性及影响因素.

五、我国慢性病分级管理体系断裂点............

六、我国慢性病分级管理体系治理优先策略

第三章案例研究

一、供方视角・

二、需方视角・

三、案例——成都市某医联体建设经验总结

参考文献

第一章理论研究

一、网络化治理研究

(一)网络化治理理论产生的背景

全球化背景下，社会结构分化使得多元利益偏好渐显，解决公共问题的时候，客观上需要将多元利益主体考虑在内，而传统制度在平衡各方利益方面面临“低效”和“治理缺失”等困境。在此情况下，政府通过让渡部分权力(分权)来应对上述客观问题。与此同时，作为一种新的生产力，以计算机和网络为主的信息化技术飞速发展，信息化不仅加速了信息的传播速度，促进了组织和个人的跨部门/跨区域沟通，提高了管理效率，还为组织的分权奠定了技术基础，促进了权力监督的实现。在此背景下，网络化治理理念应运而生。

网络化治理理论是在政策网络理论、多中心治理理论、协商民主理论、社会资本理论等的基础上发展演化而来。该理论在斯蒂芬・戈德史密斯和威廉・D.埃格斯共同的著作《网络化治理:公共部门的新形态》中首次被提及。它是政府为了实现公共利益而与公私组织合作，在相互信任的基础上，多方参与主体相互协作，共同提供公共服务的治理模式。该理论坚持治理主体多元参与和分权的理念，是治理理念在实践层面的展现，属于公共治理理论的分支。

(二)网络化治理的内涵、要素及与常见的治理模式比较

1.网络化治理的内涵

20世纪90年代以来，在对科层制治理和新公共管理的合理扬弃的基础上，网络化治理理论开始兴起。该理论是在各国政府改革与创新实践的基础上，由学者所做出的理论概括和总结，它是政治网络与治理网络相结合的产物。

广义的网络化治理(Network Governance)指的是两个或多个组织通过互动或协作，共担责任和共享权力的形式和过程。狭义上，网络化治理则特指在公共管理领域内的网络化治理，是政府或各类公共部门通过谈判和协商，与其他组织(私人组织、非政府组织)甚至公民形成显现的或隐含的契约，建立合作伙伴关系，共同应对公共挑战和提供公共服务的一种形式和过程。各参与主体基于共同价值、相互信任、契约或机制而构建网络井参与运行、协调互动，共同承担相应责任，完成相应任务且服从共同目标网络(Network)指在公共服务提供上相互依存的行动者，这些行动者可以是公共部门或非公共部门的人员/机构，行动者之间的互动使得公共服务过程复杂且难以管理。而网络化治理的目标是实现“善治”。这里的“善治”可以理解为在不同的制度安排中，运用公共权力引导、控制或规范公民的活动、公共服务的提供以及公共事务的管理，从而满足公众需求，以最大限度地增进公共利益。“善治”同时也强调提高治理的参与性、透明性、公正性、责任性、回应性、合法性、稳定性等。网络化治理不仅代表了一种不同于传统治理的分析工具，而且也意味着治理主体、治理结构、治理机制等治理要素的深刻变迁。

2.网络化治理的要素

网络化治理至少包括五个要素:多元化的治理主体、治理结构的扁平化和网络化、治理权力的分享及社会化运行、达成共识的价值理念、治理机制的集成化等。

第一，多元化的治理主体。政府不再作为单一主体存在，而是借助其他组织或个人的力量共同应对公共事务。然而，多元化的治理主体强调的不仅是参与主体的多元化，而且强调参与主体之间的关系。这是因为治理主体常不能独自解决复杂问题。网络化治理更多地依赖各种合作伙伴、同盟或协议等关系所组成的网络(而不是传统意义上的公共雇员)来协调权力和资源，以达到治理公共事物的目标。

第二，治理结构的扁平化和网络化。一方面，在网络化治理中，参与的部门甚多，行政管理序列趋于扁平。扁平化的组织结构不仅可以减少组织沟通的层级，还有利于打破信息壁垒，便于网络主体间信息共享、沟通信任机制的有效实现。当然，治理结构扁平化也对政府和各主体的治理能力提出了更高的要求。另一方面，网络化治理摒弃了政府独断的治理模式，转投于包括政府、社会组织、公民在内的多元主体，形成点对点的网络化结构。它仍需要层级制的合法性，但所针对的不是科层制的纵向结构，而是强调横向互动、多元参与，通过沟通、协调来应对公共事务，力求公共利益最大化。在理论与实践过程中，网络化治理在不同地区、不同领域表现出不同的网络化类型。这里的“网络”着重强调治理主体之间的关系网络。依据“治理者”，网络化治理的“网络”可分为牵头组织治理网络、参与者自治网络和网络外组织治理网络三种类型;依据网络主体行为范畴和内容，“网络”可分为信息型网络、行动型网络、发展型网络及拓展型网络等类型;按照治理周期，“网络”又可分为常规型网络、临时型网络和间歇型网络等。

本书旨在网络化治理视野下，构建科学可行、有效、可及并可促进“上下联动，衔接互补”的慢性病分级管理体系的机制模型，为实现我国“2020年分级诊疗模式逐步形成”的战略目标提供理论依据和实证借鉴。本书主要包括三部分。第一部分为理论研究，第二部分为现状及策略研究，第三部分为案例研究。主要论述：①以网络化治理为理论框架，分析我国慢性病分级管理体系现状、利益主体、主体间关系构成及体系协作断裂点；②在系统性分析和优先策略选择的基础上，构建我国慢性病分级管理体系的机制模型；③将理论模型应用于分级管理实践中，并进行经验总结。