平凉路2767弄:上海十九棉百年工房口述史

张力奋，现任复旦大学特聘教授、复旦新闻学院教授、博士生导师。牛津大学、香港大学、台湾政治大学、香港浸会大学等校访问学者、客座教授。复旦大学新闻系本科毕业，后留校任教，英国莱斯特大学传播学博士。曾任英国《金融时报》副主编、FT中文网创刊总编辑。曾获亚洲新闻奖（SOPA)等多项国际新闻奖项。著有《世纪末的流浪》（合著）、《黑白灰》（纪实摄影集）、《牛津笔记》、《追光者：金国藩九十自述》等。

复旦大学新闻学院“都市、田野调查与记录”项目组共15人，张力奋教授为项目主持人、指导教师；吴亦阳、陈杨、钟佳琳、魏之然、欧柯男、吴昊、张艺严、莫迦淇、李昂、余洋、陈至、李大武12人为复旦大学新闻学院本科学生；于晴、马晓洁为助教。

我的“旧区改造”经历

杨建元

男，1964 年 1 月生，中共党员，在职大学学历。现任上海市杨浦区定海路街道社区事务受理服务中心党支部书记（六级职员），街道旧区改造分指挥部负责人。曾任中学一级教师、少先队大队辅导员、团委书记、政教主任。2002 年 5 月到定海路街道轮岗，介入旧区改造工作。2012年 1 月起，负责街道旧区改造工作至今。

我 1983 年大学毕业，当了 20 年的中学教师，主要负责学生的思想教育工作。2002 年 5 月，中共杨浦区委组织部安排我到定海路街道轮岗一年，参与街道旧区改造的调研与推进工作。一年后，组织上找我谈话，希望我留在定海路街道办事处。经慎重思考后，我留在了街道。

杨浦，曾是上海最重要的工业区，遍布大企业。我们定海路街道是有名的老工业城区，位于杨浦区东南端，沿黄浦江与浦东隔江相望，沿江线长达 10.68公里。就面积而言，它是杨浦区较小的一个街道，包括复兴岛，仅 4.44 平方公里。

辖区原有人口约 11.5 万人，户籍数约 2.79 万户，人口密度在杨浦区的街道中是比较高的，每平方公里约 2.59 万人。21 世纪初曾尝试过在定海用“一个企业与一个居民区加以捆绑”的方式来推进旧区改造。

上海的旧区改造，20 世纪八九十年代以前就有，当时叫“动迁”，有“市政动迁”和“居民动迁”。市政动迁，是因市政建设工程（马路拓宽、地铁站修建、高架桥建设等）所需；居民动迁，则是为改善市民的居住环境而进行。旧改的方式以前有过“原拆原回”，即从哪里拆迁，待当地新房开发建成后，老住户可搬回原址。现在这种方式很少用了。现在征收的方式是征收事务所与居民签订货币补偿安置协议，居民可选择拿钞票，自己到市场上购房，也可以选购政府提供的平价安置房，平价安置房有本区的也有外区的，房源供应是充足的，居民选择的余地还是比较大的。由于现在的征收补偿方案中对选择纯货币安置的奖励比较高，而外区的房源一般都在离上海市中心较远的地方，因此现在大多数的居民都会选择自由度较高的货币安置方式。

2002 年我到定海来轮岗时，主要是为街道旧改做调研，走访了辖区内所有的居民区。看到定海的居民区，主要以老式的公有房屋和简陋的棚户私有房屋等二级以下旧里为主。因企业多，社区多是厂居混合。其中公房大多已年代久远，房屋质量参差不齐，房屋面积普遍偏小，人员居住拥挤。私房多半规划无章，房屋年久失修 , 墙体普遍开裂，违章搭建是常态，卫生间等基本设施缺乏，公共部位狭小，居民出行相当不便，居住环境整体堪忧，导致社区邻里矛盾复杂，公共安全存在严重隐患，防台防汛任务繁重。因此，社区居民要求旧区改造的呼声一直很强烈。

“二级旧里”是旧式里弄中的一种。联接式的广式或石库门砖木结构住宅，建筑样式陈旧，设备简陋，屋外空地狭窄，一般无卫生设备，称为一级旧里；普通零星的平房、楼房以及结构较好的老宅基房屋，称为二级旧里。二级及以下旧里是我们城市建设中旧区改造的重点。相对于旧里，新里的条件稍好，一般带有卫生设施，有些还带有独用的小院子或小花园。定海的旧里住宅和私房大多归属于“二级以下旧里”，在定海原有的 2.79 万户籍中曾经有 1.8 万多户、占 65％左右的居民家庭就居住在这一类房屋中。辖区内绝大多数的纺织厂工人宿舍，也都归属于“二级以下旧里”。

20 世纪 20 年代，日商、英商在沿江的定海区域建了很多纺织厂，都是千人大厂，有的后来成为万人大厂，主要有十二棉厂、十七棉厂、十七毛厂、十九棉厂等。纺织厂日夜开工，三班倒，需要大量女工。很多女孩子就被招进了纺织厂当童工，也称“包身工”，就像夏衍作品中写的那样。那时，苏北地区比较穷困，又遇上严重水灾，成了黄泛区，很多苏北人，为了逃荒逃灾，只能跑到上海来投亲靠友。沿江沿线码头众多，过来做码头工人的也很多，当时厂区边上还是农村，有不少荒地，地权并不清楚，比如现在的沈家滩、中联村、爱国一村、爱国二村等地，许多逃难来的人，包括一些工人家属就在那里搭了简陋的棚棚安顿下来。这也就是现在定海地区棚户区私房集中、苏北籍人士居多的主要原因。上海女作家程乃珊曾在杨浦做老师，她笔下的小说《穷街》写的就是我们定海地区的爱国二村。棚户区居住环境太差，逢下雨天，外面下大雨，屋里落小雨，有些房子还是泥地，境况可想而知。这种居住环境也影响了以前社区内很多年轻人的婚姻大事，导致了比例较高的大龄青年。这里曾发生过这样的事情：一男青年与女朋友相恋多年，终于等到女方上门拜访见男方父母。女朋友走到男家附近，一看周围环境，就不肯走进去了，好事也因此黄了。这种难堪，当时还是蛮多的。因此，当地居民要求改善居住条件、要求旧改的呼声是极高的。

我们定海以前还有一种居民房屋蛮有特点，叫作“联建公助”房，连体二层砖瓦结构，是 20 世纪 50 年代政府筹建的，当时是按政府、单位、个人各出资三分之一建造而成的，工人的款项每月从工资中扣除，分期付款，类似现在的按揭买房。

我 2002 年在街道轮岗时，当时上海的旧改还称之为“动拆迁”。拆迁的目的是为了城市发展建设的需要，当时拆迁的主体是取得拆迁许可证的企业单位。

2012 年我正式接手负责街道旧改办时，正值国家旧改政策由“企业拆迁”转向“政府征收”的转型时期，房屋征收转变为因为改善居民居住条件等公共利益的需要而对国有土地上的房屋进行征收，征收的主体转变为当地的人民政府。房屋征收工作由政府的房屋征收部门委托当地的征收事务所承担房屋征收与补偿的具体工作。征收的行为成为一种政府行为。为了让老百姓理解政府的这种征收行为，参与并支持政府的征收工作，因此从 2012 年以后，我们街道作为杨浦区人民政府的派出机构，在辖区范围内每启动一个征收基地，都会成立一个旧改推进工作组，进驻征收基地协助征收事务所各经办小组，为居民搭建协商平台，开展征收政策宣传和法律咨询服务，参与推进征收工作，帮助居民分析形势、解读政策、提供思路、调整心态、答疑解惑、排忧解难，做好老百姓的“老娘舅”，让居民早签约早得益。征收事务所的经办组一般每组设 2 名工作人员，平均负责 70 户居民家庭，当然视社区规模，也有稍小规模的基地，每个组有负责 20 至 30 户的。街道的推进工作组一般视旧改基地的大小设若干个推进小组，每个小组协助 2 个经办组的征收推进工作，每个推进小组一般由3 至 4 名街道机关工作人员组成。我们街道旧改办作为杨浦区旧改办的派出机构，负责街道旧区改造的推进和日常管理工作，负责组建征收基地的街道推进工作组。

说到“地块”这个词，旧改中的地块一般是以房屋所在的街坊号为称呼的，而街坊号简单地说，它是上海市土地管理部门在地籍图上标识的一个编码，有点像邮政编码。比如街道下辖的民主二村，作为我们定海路街道第一个实施“征收政策”的旧区改造项目，它处于 152 街坊，而该街坊由于旧房集中、数量众多，曾被分成 ABCD 四块分批进行旧改，而民主二村被编为 C 块，因此它的旧改地块编号就是“152 街坊 C 块”。这个项目，源于上海轨交 12 号线的规划，原先计划在长阳路内江路口设一个站，但杨浦区旧改部门经过调研提出了一个新的方案，希望将内江路站东移至爱国二村。从老地图可见，长阳路到头是内江路，路就不通了，呈丁字路，被上海玻璃机械厂阻断了，成为一个死角。厂区后面就是爱国一村、二村，民主一村、二村，公助一村等定海二级以下旧里聚集区，这也是历史上该居民区交通不便的主因。新方案希望通过市政改造工程，将地铁引伸到爱国二村，改善其周边交通，将一个闭塞的社区变成活地。先通地铁站，再通道路，最后联上中环，同时为旧改创造更有利的条件。市、区政府相关部门经过论证后最终采纳了这个方案，轨交 12 号线“爱国路站”实现了。每个“征收”项目，一般都以项目所在的地块命名，作为一个旧改基地。比如平凉路 2767 弄、原十九棉工房区，地块号是“154 街坊”，就命名为“杨浦区 154 街坊旧城区改建房屋征收基地”。

随着旧改的加速，也出现了多个邻近的地块合并作出一个“征收决定”，成为一个征收基地的情况。目前征收的第一步，一般是由街道组织人员在准备启动旧改的地块对居民进行旧改意愿征询，也称为一次征询，同意旧改的占比超过 90%，房屋管理部门就可以启动二次征询，也称为方案征询的准备工作。这期间，街道会参与居民听证会、专家论证会、社会风险评估、评估公司选举、居民居住困难户人员的认定等工作，会积极为居民争取有利的征收方案。我们还会举办政策宣讲会和居民座谈会，帮助居民正确解读政策，争取利益最大化。房屋管理部门会进行资金的筹集、房屋产权的确权、建筑面积的认定、居民居住困难户人员的认定、安置房源的调集等工作。政府部门发布“征收决定”公告后，征收事务所会在征收基地公布每个产权户认定的房屋有证面积和未确权面积、居民家庭的房屋评估单价、基地的评估均价、安置房源的信息、居住困难户人员的认定名单等，让每一户居民在签约时都能做到心中有数，明明白白。此外，居民家庭还会收到“征收大礼包”，其中最重要的是“告居民书”，也就是征收补偿安置的方案；还有每个产权户房产的评估报告，评估报告最重要的内容是由评估公司出具的每平方米房屋的单价和装潢单价，以及补偿安置结算单。在结算单上，居民可以清楚地看到他们可以得到多少现金补偿，及各项补偿的构成。方案征询，也就是二次征询的同意率超过 85%，就意味着该地块的旧改征收工作取得了成功。

在旧改过程中，最棘手的问题是确定居民的房屋居住面积。旧改中的房屋面积是由房管部门进行认定并公示的。对于已经登记的房屋，建筑面积一般以房屋产权证书和房地产登记簿记载的为准。对于未经登记的房屋，以相关批准文件记载的建筑面积为准。20 世纪 50 年代，政府鼓励生育，很快进入人口高峰，人均居住面积迅速缩小，居民不得不在原来的房屋上搭建，室内也包括室外。搭建问题，公房私房都普遍存在。若搭建时曾向政府房管部门申请并得到批准，征收时这些面积就会合法计入有证面积。但很多私房的搭建从未向政府房管部门报备，则属于违章建造，不能合法计入有证面积。很多居民认为，“搭建”实为无奈之举，不拆应视为政府部门已经默认。为缓解征收时因“面积”确定而引发尖锐矛盾，在现在的征收方案中也明确规定了，虽然没有相关批准文件，但有相关材料证明在 1981 年以前已经建造并用于居住的房屋，可以以房屋行政部门认定的房屋调查机构实地丈量的建筑面积为准。

20 世纪 80 年代前期，上海市房管部门曾组织人员在全市做过一次较为彻底的私房普查。在现在的旧改中，对这次普查的相关记录是予以承认的，记载的房屋面积被列入了合法征收面积。而对确实无法认定的“未确权”面积，政府征收部门也予以公示，并给与每平方米 1000 元的补偿。定海的私房中“未确权”的面积，有大有小，大的甚至有 400—500 平方米。