金融风险防范视角下的地方政府债务治理研究

第一章绪论

第二章金融风险防范视角下地方政府债务治理的演进历程:1994-

2014年

第一节改革开放初期的债务治理探索(1978-1994年)

一、改革开放初期的财政改革探索

二、政府债务的财政影响

第二节探索扩张阶段的地方政府债务治理及金融风险转化(1994-

2007年)

一、分税制改革的正式启动

二、分税制改革的财政影响

三、公共财政体制框架下的财政制度改革

四、公共财政体制框架下的地方政府债务治理

五、探索扩张背景下的财政金融风险转化

第三节宽幅起落阶段的地方政府债务治理及财政风险转化(2008-

2010年)

一、2007--2008年金融危机的经济冲击

二、应对危机的地方政府债务治理措施

三、地方政府债务治理的风险累积

四、宽幅起落阶段的财政风险金融化

第四节试点扩容阶段的地方政府债务治理及财政金融风险转化(20

2014年)

一、市场经济条件下地方政府自行发债的探索

二、自行发债试点的风险和策略改进

三、试点扩容阶段的金融财政风险转化治理

第五节本章小结

第三章金融风险防范视角下的转型期地方政府债务治理

2015年至今

第一节金融风险防范视角下的转型期地方政府债务类型

一、地方政府显性债务的类型结构与风险状况

二、地方政府隐性债务的类型与风险状况

第二节金融风险防范视角下的转型期债务风险演化特征

一、类型特征的演化过程;债务权属明晰化

二、体制特征的演化过程;偿债压力显性化

三、主体特征的演化过程:微观主体分散化

四、分权特征的演化过程:杠杆转移多样化

五、四类债务风险演进特征的逻辑思考和战略启示

第三节金融风险防范视角下的转型期债务风险治理政策分析...

一、基于政府性债务(显性债务)风险层面的治理政策分析

二、基于隐性债务风险层面的治理政策分析

第四节本章小结

第四章地方政府债务风险与金融风险的互动传递机制

第一节地方政府债务风险与系统性金融风险的内涵和

内部逻辑相关性

一、地方政府债务风险和系统性金融风险的具体内涵

二、内在逻辑关联

第二节财政风险金融化:债务风险到金融风险的传导机制......

一、土地财政引发土地抵押风险转化为金融风险

二、政府投融资(PPP)扩张转化为金融风险

三、隐性债务风险转化为金融风险

四、政府债务非常规借贷转化为金融风险

五、财政政策不确定性风险转化为金融风险

六、政府债务信用风险转化为金融风险

第三节金融风险财政化:金融风险到债务风险的传导机制

一、利率风险转化为债务风险

二、汇率风险转化为债务风险

1三、信用风险转化为债务风险

四、金融机构重大经营风险转化为债务风险

0五、非系统性风险扩大与对外蔓延:转化为系统性风险

第四节本章小结

第五章防范地方政府债务风险金融化的国际经验

第一节各国地方政府债务风险金融化

一、债务风险金融化案例分析之一:基于金融衍生品视角

二、债务风险金融化案例分析之二:基于信贷扩张视角

第二节各国地方政府债务管理体制

一、市场约束型

二、共同协商型

三、制度约束型

四、行政约束型

第三节各国防范地方政府债务风险金融化的措施

一、市场约束型

二、共同协商型

三、制度约束型

四、行政约束型

第四节本章小结

第六章基于系统性金融风险防范的地方政府债务

治理战略研究

第一节构建财政风险金融化预警机制

一、构建大数据监测平台

二、联动监测预警

三、改善预警环境条件

第二节防范财政风险金融化制度举措

一、化解地方政府债务风险困境

二、硬化预算约束

三、建立地方债务全面风险报告制度

四、完善绩效管理制度建设

第三节推进财政金融体制改革，促进地方财政可持续

一、深化财政体制改革，防止财政风险金融化

二、推进金融体制改革，避免金融风险财政化

三、加强金融监管部门和财政部门之间的协调

参考文献

E0l一、政策文件..

CO1二、报刊论文・

河南省杞县政府债发展与治理对策调研报告

致谢・

第一章《《<

绪论

财政是国家治理的基础和重要支柱，政府履行职能的所有治理活动，均要以财政资金的及时、足额到位为前提。政府通过财政收支和财政资金运动影响政府与市场、政府与社会、中央与地方等关系及资源配置。

当政府为弥补赤字或建设资金不足时，举债往往成为一个重要选择，由此形成了政府债务。政府债务因有国家信用作背书，一经诞生即成为市场的宠儿。长期以来，在量人为出原则和《预算法》的双重约束下，我国政府债务规模很小，地方政府不得发债。但是随着中央与地方财政关系的调整，财权和事权不匹配矛盾的加剧，为解决地方经济发展和公共事业供给的需求，地方政府通过或明或暗的方式不断突破法律限制，进行举债，地方政府债务规模由小到大，不断增加。特别是2008年全球金融危机之后，中央政府推出了“4万亿(地方承担了约2.82万亿)”财政刺激计划，地方政府因为没有直接发行债券的权利，纷纷以包括土地在内的资产作为抵押物通过融资平台发行城投债，或者授权国有投资公司以地方财政收人为担保向银行抵押贷款，使得地方政府债务猛增。而地方政府融资获取的银行信贷资金和城投债多以地方土地和财政收入作为抵押或担保，一旦地方土地价格下跌或政府财政收入减少，不可避免会对金融系统稳定和经济发展构成巨大威胁。自2017年以来，地方政府债务余额、负债率攀升，债务风险不断累积。据财政部预算司统计，截至2022年底，我国地方政府债务余额为35.1万亿元。地方政府债务规模不断扩大，既会扭曲宏观调控机制，也会威胁金融体系稳定，因此債务管理和债务风险问题日益凸显。

我国已经进入中国特色社会主义新时代，在新发展阶段，地方政府债务治理不仅要防范化解债务存量“灰犀牛”的风险冲击，又要畅通国内国际双循环，推进经济高质量发展，还要秉持不发生系统性金融风险的底线思维，本书旨在从全融风险防范视角对我国地方政府债务治理策略进行梳理，并借鉴其他国家地方政府债务治理经验，寻求提升我国地方政府债务治理能力的路径，以有助于防范和化解地方政府债务风险

本书除绪论之外，其余主要内容如下:

第二章回顾了改革开放初期到2014年间地方政府债务治理政策及其变化。这一时期，以1994年、2008年、2011年为节点，分为改革开放初期、探索扩张、宽幅起落、试点扩容四个阶段。改革开放初期(1978-1994)的债务治理探索阶段，在“量人为出、收支平衡”原则和地方政府不列赤字双重约束下，债务集中在中央政府层面，尽管一些地方政府采用表外融资方式扩大投资，但总体上地方政府债务规模较小，风险得到有效控制。探索扩张阶段的地方政府债务治理及金融风险转化(1994-2007年)，随着1994年分税制的正式实施，中央收人占财政收人的比重大幅度提高，中央政府财力增强，地方政府财力逐渐减弱，中央和地方财权事权不匹配的矛盾日益突出。为推动地区经济发展，地方政府纷纷建立城投公司，通过卖地、土地抵押等多种融资方式筹措资金，这给财政资金金融化打通了渠道，也为可能存在的财政风险向金融风险转化提供了现实条件，可能形成“地方政府融资一一国有企业银行贷款一一银行危机一一中央财政救助”的恶性循环。宽幅起落阶段的地方政府债务治理及财政风险转化(2008--2010年)，2008年金融危机之后，为确保实现经济增长目标，我国政府推出了4万亿元的经济刺激方案，放松了对地方政府的“融资禁令”，地方融资平台井喷式发展，数量从几十家猛增到十万家。地方政府为经济刺激计划寻求资金，通过融资平台向银行借贷，形成大量表外负债，给中国经济形势增添了不确定性。试点扩容阶段的地方政府债务治理及财政金融风险转化(2011-2014年)，大量的地方融资平台及快速增长的地方……

本书首先回顾了改革开放以来我国地方政府债务形成的大背景，以及相应的地方债务治理政策及其变化。其次，介绍了2015年新《预算法》实施以来，我国在地方政府债务治理方面，如何逐渐建立了“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，以切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。再次，利用经济学、财政学、金融学等基础理论和研究方法，深入分析了地方政府债务风险与金融风险的互动传递机制。本书尤其关注了系统性风险问题——地方政府债务可能会通过土地融资、政府投资、融资以及隐性债务引发金融风险，而金融风险也可能会通过利率、重大经营风险等引发政府债务风险。本书研究了世界上主要一些类型国家政府在化解地方政府债务风险的主要经验，指出各个国家采取何种债务管理体制主要取决于该国的政治体制、行政结构、财政制度以及历史文化传统等自身社会经济因素。