虚与实的纠结:20世纪前半期管县派出政府制度的建立与演变

侯桂红，北京师范大学历史学院副教授，主要从事中国近现代地方政治制度史研究和历史教育研究。主持国家社科一般项目2项、其他级别项目3项，参与完成各级各类项目十余项。出版专著3部，主编1部，参编参研大中学教材、课标十余部，发表论文近30篇。

绪论

  一 主要概念

  二 学术史述评

  三 研究的框架、内容与方法

  四 研究的突破与不足

  五 研究的资料

第一章 1925-1931年：几省自创管县派出政府制度

  一 广东省的行政委员制(1925.7-1926.11)

  二 广西省的行政督察委员制(1927.10-1929.2)

  三 湖北省的行政委员制(1928.8-1929.4)

  四 江西省的党政委员分会制(1931.6-1931.12)

  五 安徽省的首席县长制(1932.4-8)

  六 江苏省的行政区监督制(1932.5-1933.3)

  七 浙江省的县政督察专员制(1932.5-1932.9)

  小结 几省自建管县政府制度的特点

第二章 1932年：两个专员条例的推出

  一 殊异的两个专员条例

  二 一制两例表层矛盾下的理政观念冲突

  三 新政学系是“剿总条例”的设计者

第三章 1933--1935年：两个专员条例的不同命运

  一 “剿总条例”影响的扩大

  二 “行政院条例”趋于沉寂

第四章 1936年：“两例”归一与近似“实级”行政

  一 背景与缘起

  二 “3月条例”的公布与遇阻

  三 5月行政会议与行政院两组调研

  四 10月文件正式单边划一、几近实化专员制度

  五 划一后的各省样态

第五章 1937-1938年：一强化一实化两个秘密改革草案的制定与取消

  一 专署“更形重要”与专员免兼县长

  二 “行政院谈话会三原则”前后的两个秘密草案

第六章 1939-1941年：又一个制后不宣的隐性实化草案

  一 “第二期战时行政计划”与“改进专员制度三原则

  二 军政部增加专员军事职能与专员制改革搁浅

  三 实化“条例草案”与最后一个专员组织法

第七章 1942-1945年：又一个胎死腹中的强化草案

  一 改革舆论高涨与蒋介石再发弱化省府之声

  二 1942年秋行政院征询各省改进专员制意见

  三 1943年4月强化条例草案的草拟

  四 强化条例草案的收回

第八章 改与不改：战时演变分析

  一 顶层设计系统性缺失：“人谋之不臧”

  二 二级制的迷思：“除非我们承认这是恢复三级制”

  三 执行不良：“人事不臧”

  四 环境不宜：区划与行政体制“变更频繁”

  五 角色实绩：“战斗的机构

结语 法弊·人弊·时弊

参考与征引文献

后记

绪论

一主要概念

管县派出政府制度，顾名思义，是指管理县级(县、县级市、州)的派出政府或机构的制度，此类政府并非正式的一级政府，在行政层级中一般被视为是虚级或半级。我国自古以来的管县派出政府分为两类，一是由中央派出的，二是由省级派出的。管县派出政府或机构最初多承担监察、督导县政的职能;其工作方式有的是“行管”，即按时出来到各县巡察一番，有的是“坐管”，即在固定地点建立办事机构，有一套官僚组织;其首官的品级，大多不高;其辖区，“坐管”的均有固定辖区，“行管”的或有或无。如汉代的部州制，其长官刺史是由中央派出的，品秩六百石，无固定治所、无固定掾属，每年“八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最”①，按“六条问事”，事毕即归。再如，明代的守、巡道制是由省级派出的，分守道由布政使司派出参政、参议，以行政监察为主，分巡道由按察使司派出副使、佥事，以司法监察为主，分守道、分巡道的辖区或有重叠与交叉，且二者均属临时性质，无治所，无固定品级，视所代职衔而定，参政为从三品，则守道同，金事为正五品，则巡道同。

由于管理幅度与管理层级的矛盾，及行政机构的自我膨胀定律，管县派出政府最终大多演变为正式的一级政府。如东汉末，刺史改为州牧，升为二千石D，有了典领郡兵等郡县“守令殆不可为”②的职权，有了别驾治中、兵曹等固定僚属和治所，州即由中央派出的监察区变为郡县之上的正式行政区，即由虚变实，形成了州一郡一县三级行政体制。同样，道制经过元、明、清三代的发展，虽在每朝不完全一样，但最终在民初也实化为正式的一级政府，形成省一道一县三级体制。在历史上也存在少数没有实化的派出政府，如明代的守、巡道制和宋代的路制，二者有一个共同特征就是权力分散难集中。

在20世纪上半叶，管县派出政府制度主要是行政督察专员制度。行政督察专员制度是民国废除道制以后建立的。行政督察专员(简称“专员”)的办公机构称“专员公署”(简称“专署”)，辅助省政府管理县，其辖区称“专区”“专员区”“行政督察区”。1924年孙中山在《建国大纲》中提出中国地方政制应实行“省一县二级制”，但省级政区辖县数量多，行政不便，也不利于后来“剿共”的推进，于是自1925年开始，一些省自创了临时管县制度。1932年8月，行政院与豫鄂皖三省“剿匪”总司令部分别颁布《行政督察专员暂行条例》和《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》(简称“剿总条例”“行政院条例”)，要求停止各地自创的制度。此后，两个“专员条例”并存且一消一长。1936年3月，行政院颁布新的“专员条例”，划一两个条例，专员公署几近实化为一级正式政府。10月又新增专员职责九条，标志该制度定型。全面抗战期间，溃败或逃亡的省政府丧失正常管县能力，专署变得重要，因应事实和舆论，民国政府先后制定了4个强化或实化专员制度的草案，均因纠结于是否实化还是保持虚化而未公布，尘封于档案中。只在1941年10月颁布了一个退回到1936年状态的“暂行办法”，这也是国民政府行政督察专员制度的最后一个组织法。

本书对20世纪前半期管县派出政府制度的建立与演变进行重新回顾与全新解读。本书详细考察了该制从1932年的“一制两例”到1936年的“合二为一”的来龙去脉，从1937年至1945年三轮强化、实化改革的5个草案的研制与收回的原委始末。通过复原该制在1946年以前设计与实施的流变，分析其对我国地方政制体系建设的价值和背后纠结于二级制的传统理政观念、顶层设计系统性缺失与执行不良等问题，侧面展示民国政府权力运行及地方治理体系构建的机制及基本特征。通过历史脉络、制度、人，揭示20世纪前半期管县派出政府制度所具有的政治制度演变史上的合理性和复杂性，是“法弊”与“时弊”共存的结论。