高速公路PPP+EPC模式应用与实践--以建个元高速公路为例

目录

第1章 PPP+EPC项目概述1

1.1 PPP项目1

1.1.1 PPP项目简介1

1.1.2 PPP项目结构3

1.1.3 PPP项目流程5

1.1.4 PPP项目运作方式10

1.2 EPC工程总承包项目13

1.2.1 EPC工程总承包简介13

1.2.2 EPC工程总承包设计17

1.2.3 EPC工程总承包采购18

1.2.4 EPC工程总承包施工19

1.3 PPP+EPC项目23

1.3.1 PPP+EPC项目简介23

1.3.2 PPP+EPC项目结构26

1.3.3 PPP+EPC项目运行流程27

1.4 本章小结28

第2章 建个元高速公路PPP+EPC项目管理29

2.1 建个元高速公路PPP+EPC项目介绍29

2.1.1 项目概况29

2.1.2 项目结构30

2.1.3 项目运作方式30

2.1.4 回报机制31

2.2 建个元高速公路PPP+EPC项目公司管理32

2.2.1 项目公司组织架构32

2.2.2 项目公司管理机构职能定位34

2.2.3 项目公司组织及人才管理36

2.3 建个元高速公路PPP+EPC项目风险管理38

2.3.1 合同风险38

2.3.2 政策风险42

2.3.3 法律风险43

2.3.4 融资风险44

2.3.5 运营风险45

2.4 本章小结46

第3章 建个元高速公路PPP+EPC项目规划设计管理47

3.1 项目筹备47

3.1.1 地质勘察47

3.1.2 踏勘调研49

3.2 项目管理策划50

3.2.1 项目管理策划大纲50

3.2.2 勘察设计管理大纲60

3.2.3 指导性施工组织设计65

3.3 项目专项策划70

3.3.1 永临结合策划70

3.3.2 地材供应规划75

3.3.3 火工产品供应及保障措施80

3.4 项目设计84

3.4.1 项目联合设计84

3.4.2 项目动态设计87

3.5 本章小结90

第4章 建个元高速公路PPP+EPC项目施工管理91

4.1 项目施工精细化管理91

4.1.1 施工质量精细化管理91

4.1.2 施工安全精细化管理94

4.1.3 施工进度精细化管理97

4.1.4 施工成本精细化管理99

4.1.5 环境保护精细化管理101

4.2 项目施工标准化管理103

4.2.1 施工质量标准化管理104

4.2.2 施工安全标准化管理106

4.2.3 施工进度标准化管理108

4.2.4 施工成本标准化管理110

4.2.5 环境保护标准化管理112

4.3 本章小结114

第5章 建个元高速公路PPP+EPC项目运营管理115

5.1 运营管理设计115

5.1.1 运营管理主要内容115

5.1.2 运营管理架构115

5.1.3 运营方案116

5.2 运营成本及效益119

5.2.1 运营成本管理119

5.2.2 运营效益提升措施124

5.3 本章小结125

第6章 基于BIM的建个元高速公路项目建设全过程信息化管理126

6.1 BIM概述126

6.1.1 BIM简介126

6.1.2 BIM相关软件127

6.1.3 公路行业BIM应用状况128

6.2 基于BIM技术的建个元高速公路项目建设管理信息系统130

6.2.1 建个元高速公路项目采用BIM技术的必要性分析130

6.2.2 BIM数据中心建设133

6.2.3 精细化三维地质模型139

6.2.4 平台建设144

6.2.5 BIM专项深化应用系统146

6.3 基于BIM的项目建设管理全过程信息化应用151

6.3.1 勘察设计阶段151

6.3.2 施工阶段154

6.3.3 运营维护阶段158

6.4 本章小结159

参考文献161

第1章 PPP+EPC项目概述

1.1 PPP项目

1.1.1 PPP项目简介

1. PPP项目定义

PPP(public-private-partnership)即公私合作伙伴关系，“公”即公共部门，“私”即私营机构。PPP是指公共部门和私营机构就提供公共产品和服务而建立的合作关系或合作模式，它以参与方共赢为合作理念，通过引入私人资本将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，鼓励私企与政府进行合作，并给予私企长期的特许经营权和收益权，从而加快基础设施建设及促进其有效运营。

2. PPP项目特征

1)伙伴关系

PPP项目的主要特征就是政府和社会资本之间形成的伙伴关系，二者以特许权协议为基础进行合作，贯穿于项目设计、施工及运营全过程，社会资本对项目的整个建设与运营全生命周期负责。

2)利益共享

PPP项目的公益性质决定了项目不能以利益*大化为目的。对于社会资本而言，PPP项目中的利益共享除了共享PPP项目的社会成果，还包括长期稳定的投资回报。利益共享是形成可持续PPP伙伴关系的基础。

3)风险共担

PPP项目具有合理分担风险的特征，这是区别于传统政府采购项目的显著标志。PPP模式下，特定风险通常分配给*善于管理这种风险的一方。

4)提高效率

在PPP项目中，政府可以借助企业先进技术和管理经验，有效解决项目运作效率低下的问题，社会资本可以获得长期稳定的合理回报，降低政府和社会资本单*投资的风险，提高项目运作效率，为公众提供成本更低的公共产品或服务，实现政府、社会资本和公众三方共赢的目标。

3. PPP项目优势

1)缓解地方政府债务压力，创新投融资模式

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(以下简称《意见》)要求“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且*次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需求与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，《意见》要求推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营，创新投融资模式，控制和化解地方政府性债务风险。

2)引入市场竞争机制，提高项目建设、运营及管理效率

《财政部交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号)鼓励社会资本通过政府和社会资本合作模式，参与收费公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理，发挥各自优势，提高收费公路服务供给的质量和效率。社会投资人具有专业的技术、管理经验和投融资能力。PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，通过PPP模式，在市场竞争机制下引入社会投资人，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会投资人的专业优势，利用其融资、技术和管理优势，提高项目的质量和运作效率，从而提升服务品质，降低成本。

3)形成合理的风险分担机制

与传统的投资模式不同，在PPP模式中，按照“风险由*适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和*低需求风险等由政府承担。原来全部由政府承担的风险，转变成由政府和社会资本按照风险分担机制共同承担。

4)有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开

作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加快落实战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

5)有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力

政府和社会资本合作模式可以有效打破对社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

6)有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效率

在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补助等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。这种合作模式能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

1.1.2 PPP项目结构

1. PPP项目一般结构

PPP项目由地方政府通过政府采购形式与中标机构组建的特殊目的公司(special purpose vehicle，SPV)签订特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

PPP项目的实施分为三个环节：特殊目的公司(也叫项目公司)的设立、项目的运作程序和公共产品服务的社会供给。基础性交易结构存在三方的法律主体，即社会资本、政府部门和社会公众。

PPP项目一段结构的设立，主要有三个步骤。

(1)政府部门、社会资本对基础设施建设和公共产品服务的供给，签订一系列以“特许权协议”为核心的法律合同与协议文本，并成立SPV专门负责项目运营。

(2)私营机构与银行、保险公司等签订贷款、保险等合同文件，由银行、保险公司等机构针对SPV项目运作情况进行承保，提高贷款额度。

(3)项目产品服务的提供直接影响PPP项目的社会评价和公众满意度。

2. PPP项目结构

PPP项目的一般结构如图1.1所示。政府机构引导和参与，给予社会资本特许权等政策支持，由政府授权机构、社会资本作为PPP项目的发起人，联合设立PPP项目公司，并通过保险公司提供必要的担保，商业银行和融资租赁公司、信托机构等金融机构参与PPP项目贷款等融资模式，共同推动PPP项目实施。由特定承建商参与招标，根据与项目公司签订的承建合同，进行项目建设。运营公司按照运营合同组建团队，负责建成后的特定工程或项目运营，运营公司通过与项目公司签订运营合同获得约定的项目收益。项目公司按期向金融机构支付借款本息。在项目运行期内，各方按照约定和合同等，共担风险，共享盈利和相关的权利(吴维海，2017)。

PPP项目的核心是政府机构和社会资本，双方在合作关系的基础上，实现风险共担和利益共享，在实现利益*大化的过程中相互博弈。PPP项目参与主体还包括融资方、承包商、分包商、保险公司等。

图1.1 PPP项目一般结构

1)政府机构

在PPP模式中，政府制定社会资本进入公共服务领域的政策法规，完善融资法规、规范投资行为，建立公平、公正、公开、公信的市场秩序，制定公共服务设施产业政策及规划，积极引导社会资金投资，负责项目招商、协调公众利益等。

2)社会资本

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)(简称《操作指南》)和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)，社会资本是指依法设立且有效持续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

3)其他主体

(1)融资方。在PPP项目中，向项目提供贷款的融资方主要是商业银行、多边金融机构(如世界银行)、出口信贷机构及非银行金融机构(如信托公司)等。融资方在项目中的主要职能是为项目顺利实施提供资金支持和信用保证。

(2)承包商和分包商。承包商和分包商是PPP项目中的重要组成，其技术水平、信誉及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断。承包商和分包商的技术水平和管理水平直接决定项目质量和进度。承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格等风险。对于大规模项目，承包商可以与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。

(3)保险公司。由于PPP项目通常资金需求规模大、生命周期长，在项目设计和运营期间面临着诸多未知的风险，所以项目公司、承包商、分包商、供应商及运营商等通常会涉及的保险包括工程一切险、信贷保险、出口信用保险、自然灾害保险等。同时，由于项目风险一旦发生就有可能造成严重经济损失，所以PPP项目对保险公司的资信有较高要求。

1.1.3 PPP项目流程

PPP项目运作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，具体步骤如图1.2所示。

图1.2 PPP项目运作流程

1. 项目识别

项目识别是PPP项目流程的**阶段，主要包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证四个部分。该阶段要重点研究相关行业的经济目标、政策环境、法律法规、融资需求及利益相关者的关注度等，对项目进行系统性和前瞻性的研究和分析。项目识别是PPP项目的基础工作，也是确保PPP项目*终成功的前提(张彦春等，2016)。

1)项目发起

项目发起是PPP项目的起点，是PPP项目推进的**步。PPP项目发起有两种途径：政府发起和社会资本发起。在项目实操中，PPP项目一般以政府发起为主。

(1)政府发起。财政部门(PPP中心)或发改部门负责向工信、交通、住建、环保等主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。

(2)社会资本发起。社会资本以项目建议书的方式向财政部门(PPP中心)**潜在的政府和社会资本合作项目。

2)项目筛选

项目筛选是项目识别的重要过程，是项目成功实施的重要支撑。潜在PPP项目评估筛选工作由财政部门(PPP中心)与行业主管部门负责。根据本地区的产业基础、项目需求、行业环境和政策标准等，对政策合规性、项目可行性、操作可行性等进行系统分析与综合研究。财政部门(PPP中心)根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

3)物有所值评价

物有所值(valve for money，VFM)是指一个组织运用可用资源获得的长期的*大利益。物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价由政府提供的公共产品服务是否可以运用PPP模式的评估体系。物有所值评价是PPP项目实施的前提条件，由财政部门(PPP中心)会同行业主管部门，从定性、定量两个方面开展工作(吴维海，2017)。

定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用传统政府采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算物有所值量值，判断PPP模式是否能降低项目全生命周期成本。

4)财政承受能力论证

财政承受能力论证是指清晰识别、测算PPP项目中的各项财政支出，科学评估项目实施对各年度财政收支平衡状况的影响，为PPP项目财政预算管理提供依据。财政部门进行财政承受能力论证时，要以财政中长期可持续为目标，确定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例应当不超过10%。

《高速公路PPP+EPC模式应用与实践：以建个元高速公路为例》以云南省红河州建个元高速公路项目为依托，结合建个元高速公路项目工程特点，分享和探讨PPP+EPC项目建设全过程管理实践经验，将PPP与EPC模式进行深度融合，使各施工界面和资源整合更加完善，提质增效更为显著，二者价值优势形成互补。主要内容包括：概述PPP+EPC模式，分析建个元高速公路PPP+EPC项目的模式、公司管理及风险管理，提出建个元高速公路PPP+EPC项目筹备、项目管理策划、专项策划、施工管理及运营管理方法，建立基于BIM的建个元高速公路项目建设全生命周期信息化管理方法。