四川乡镇行政区划调整理论与实践

乡镇是中国农村地区的基层行政建制单位。乡建制始于秦朝，镇建制始于北魏，而现代镇建制一直到清末才开始形成。中国乡镇建制演变大致可划分为古代、近现代以及当代三个阶段。古代指从商代至清朝，近现代指清末至民国时期，当代指中华人民共和国成立后至今。当代又分为中华人民共和国成立初期及农业合作社时期、人民公社化时期以及改革开放至今。改革开放后，基层建制主要历经撤社建乡、政社分开时期，机构改革及农业税废止前时期，农业税全面取消后时期。当代乡镇建制的演变在形式上主要表现为乡镇的行政区划调整，其背后折射出国家治理需求以及经济、社会变化发展的时代驱动。总的来看，中华人民共和国成立后，全国各地经历了若干轮比较大的乡镇建制调整，最新一轮启于2019年前后，其特点主要是撤乡设镇、撤并乡镇及合村并组。四川作为西部重要省份，在此轮改革中进行了因地制宜的尝试，积累了不少改革实施经验。一、中国古代乡镇建制演变（商至清）乡镇作为县以下的基层行政建制单位，尤其是作为对中国广大农村地区进行管理或治理的组织单元，其建制及组织特征经历了几千年的时代演变。乡建制最早可以追溯到商代，历经春秋战国而定型于秦汉时期。镇建制始于北魏，现代镇建制出现于清末。乡镇建制随着社会历史的变迁和时代发展不断演变，区划调整是其最为明显的改革特征。中华人民共和国成立后，乡村地区从组建农业合作社，到由合作社改为人民公社，再到撤销人民公社、包产到户并重新建乡，农业生产以及农村地区管理的组织形态一再发生变化，其背后折射出的是国家治理所需以及经济、社会变化发展的时代驱动。改革开放以来，全国各地进行了若干轮较大的乡镇行政区划调整改革，顺应了精简机构、提升管理效能的政府改革，更是顺应了统筹城乡、新型城镇化、美丽乡村建设以及乡村振兴等重大国家战略安排。主要以撤乡设镇、撤并乡镇以及合村并组为内容的乡镇行政区划调整，在整合农村生产要素资源以促进产业高质量发展，为农村地区提供更好的公共服务，更有效率地进行乡村公共设施建设进而推动社会全面进步方面有重要作用和意义，是农村改革的一项重要内容。(一)秦汉之前在商代，中国农村最基层的行政单位称为“里”，里长负责管理户籍，征收赋税，看护仓库、兵器和牲畜，主持祭礼，组织和领导农业生产、狩猎、作战等。西周在地方推行乡、遂两种制度。王畿和诸侯的国都四周，以郊为分界线，划为国、野两大区域。王城、都城以外，郊以内之地称“国”，分设若干“乡”。郊以外之地称“野”，分设若干“遂”。王城为中央政府，王城以外的郊区即为自治区域。王邑分为六乡、六遂，诸侯各有不同，诸侯中也有三乡、三遂的。据《周礼》记载，六乡指“五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相周；五州为乡，使之相宾”；六遂指“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”。到了春秋战国时期，郡县制较为发达，在郡县下，出现乡（亭）、里、什、伍四级组织。亭与乡同级，是管理城市居民的基层组织。在农村，一乡下管十个里，一里下辖十个什，约百户人家，每什十户，包括……