欧盟外部治理中的东部伙伴关系研究9787519504113

第一节论题选择

欧盟如何处理与周边国家的关系，为何从“扩大式欧洲化”转向“睦邻式欧洲化”的问题，笔者在2011年出版的专著《欧盟周边治理中的睦邻政策研究》中已经给予了回答。笔者的主要结论是欧盟希望将其规范施加于周边国家，但没有向对象国提供明确的入盟前景和强大的激励措施，欧盟难以在周边地区实现善治。2010年以来西亚北非局势动荡和欧盟在南部周边地区的治理失效已经部分验证了笔者的观点。出于对欧盟周边外交的研究兴趣，笔者持续在两个维度上观察思考。一方面是经验维度，即对于欧盟在欧洲睦邻政策框架下，欧盟继续对东部周边对象国开展外部治理进程的观察；另一方面是理论维度，主要源于学界对欧盟这个特殊的国际行为体在周边地区上如何推进欧盟规范的争论和思考。基于上述思考，对于2015年以来欧盟睦邻政策的务实性调整，在本书中，笔者试图回答的研究问题是，欧盟在外部治理全面转向务实主义的态势下是否放弃了对外推广欧盟规范？

一、理论维度

欧盟长期以来被称为规范性力量，一向对推行价值观外交不遗余力。其核心基础是共同价值观，而外交的重要驱动力也是共同价值观。2009年底生效的《里斯本条约》明确规定，联盟建立在维护人类尊严、自由、民主、平等、法治以及尊重人权(包括少数群体的权利 的价值观基础之上。欧盟及其成员国在价值观上也较为一致，在对外价值观上尤其如此。推动人权、民主与法治是欧盟外交政策的主要目标之一，也是欧盟作为价值观驱动的国际行为体的构成元素之一。

与其他国际行为体相比，欧盟将规范性原则更多地融入其对外政策中。对欧盟规范性力量或转型力量相关概念梳理请参见宋黎磊：《欧盟周边治理中的睦邻政策研究》，上海：上海人民出版社，2011年版，第9—19页。欧盟总是强调价值观多于强调利益，未能在对外政策上界定出明确的利益，使之成为薄弱的政策环节。2016年发布的《欧盟全球战略》“共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲”，《欧洲外交和安全政策全球战略》（European Union，“Shared Vision，Common Action:A Stronger EuropeA Global Strategy for the European Unions Foreign and Security Policy”），June 2016，http:/ /europaeu/globalstrategy/en/sharedvisioncommonactionstrongereurope，last accessed on 29 June 2019书中简称为“欧盟全球战略”。中强调旨在通过建立合作伙伴的韧性（resilience）来稳定欧盟的邻国。这被视为欧盟规范的韧性转向，也触发了对欧盟的价值观外交与利益获取的再思考。

由于欧盟规范的韧性转向，欧盟开始更多强调利益和价值观并非是、非此即彼的对立关系，而需要将平衡利益和价值观作为界定对外战略优先的核心问题。欧盟在2016年全球战略报告中提出的一个重要宗旨就是将价值观与利益等同起来，不仅指出欧盟的“利益与价值观齐头并进。我们有在全世界推广价值观的利益。同时，我们的基本价值观内嵌于我们的利益之中”，进一步用利益来总括其政策目的，将和平与安全、繁荣、民主和基于规则的全球秩序归为四大利益。欧盟全球战略认为，其价值观内嵌于利益之中，价值观即利益。通过价值观的落实来实现利益。

欧盟将作为地区权力的欧洲与作为全球权力的欧洲视为一种自内而外的延伸。沿着这个逻辑，欧盟承担的责任在发生变化，与外界联系的强度也在发生变化。在扩大了的周边地区，欧盟及其成员国应该准备好扮演全面的伙伴和安全提供者的角色。在周边更远地区或者全球舞台，欧盟根据不同议题发挥不同的作用。在实践中，欧盟受制于其有限资源、政治状况和地缘政治位置，周边地区会继续占据欧盟大部分注意力。欧盟在周边外交中强化韧性概念。全球战略文件中多次提到韧性，其中欧盟周边外交是中的部分。欧盟认识到应当在宏观的抽象价值观原则和日常决策的具体利益获取之间取得平衡，放弃促进周边地区转型的宏大计划，而致力于使周边地区的国家和社会更具韧性，提升当地政府与社会应对挑战的能力：开展社会治理，加强公民社会建设，减少这些国家的脆弱性，避免使其成为“失败国家”。

在增强周边国家韧性的具体目标的指引下，欧盟不再空谈价值观的重要性，而更清晰地界定什么是利益驱动的价值观，并提供指导，以更为、可替代的手段和策略来保护自己的价值观。Richard Youngs,“Towards an EU Global StrategyConsulting the Experts,”EUISS,April 2016,pp13-14欧盟应能超越成员国的视角而为整个联盟的共享利益主动发声，并慎重考虑自身在各国、各地区和次地区的所有利益，准确评估在追求利益时所拥有的资源和工具，界定优先战略，区分在何处能够追求利益、何处必须确保利益以及何处想要获得利益，在此基础上形成共同立场。Jolyon Howorth and Vivien Schmidt,“Towards an EU Global StrategyConsulting the Experts,”EUISS,April 2016,pp17-18基于上述思考，欧盟规范的韧性转向就成为笔者探讨欧盟价值观外交的理论起点。

二、经验维度

欧盟外部治理主要涵盖白俄罗斯、乌克兰、阿塞拜疆等6个苏联加盟共和国和埃及、叙利亚等北非及地中海地区的10个国家。欧盟2016年发布的《全球战略》指出：“欧盟地缘政治环境全面退化，更广泛的近邻地区变得更加不稳定和不安全。”欧盟现阶段同时面临东部和南部的安全挑战，东部乌克兰危机的持续效应使欧盟东进的大欧洲计划停滞，只能与东部邻国暂时加强经济一体化层面的合作。南部由中东冲突，是叙利亚问题造成的难民潮导致欧洲大陆反移民情绪逐渐蔓延，与此同时，西亚北非的恐怖分子亦借地缘之便，向欧洲渗透。英、法、德等国都出现反移民势力上升，迫害移民事件日益频密，欧盟为自身塑造开放的国际形象破灭。

2015年欧盟睦邻政策审查程序的启动与新的欧盟全球战略的筹备同时进行，欧盟全球战略中确定了联盟的安全、在东部和南部国家与社会的韧性、对冲突的综合管理、合作性地区秩序以及21 世纪的全球治理五大对外行动优先目标，力图以一个更加可信、灵敏和整体的联盟来应对一个更加联动、对抗与复杂的世界。外部治理成为欧盟全球战略中的重要一环。针对乌克兰、北非等地区的安全挑战，欧盟对外行动署也发布了的欧盟邻国政策文件，开始对周边邻国的外交进行十余年来的第一次内向化调整。欧盟外部治理的内向化长期态势进一步引发笔者的观察兴趣。笔者在2016年先后访问了乌克兰、摩尔多瓦和亚美尼亚，通过对上述国家的调研了解欧盟外部治理在这些国家进展的成效。

笔者认为，欧盟外部治理已经出现了内向化态势并呈现三个转向：

1稳定期待取代转型期待。2004年以来的欧盟邻国政策一直把向欧盟周边国家推广欧盟价值观放在首位。欧盟认为通过推广价值观促使邻国转型就是促进稳定，就可以创造一个“繁荣和睦邻友好”的周边区域。但时至今日，16个邻国政策对象国只有少数的国家想效仿欧盟国家或者对欧盟的软实力持正面看法，可见该政策的失败。为吸取教训，新的邻国政策终于把欧盟与邻国的自由贸易与价值观念趋同二者脱钩。新政策基于欧盟对自己利益的关注，强调的是周边区域的稳定与安全、能源供应、经济发展、创造就业机会，重点是处理难民危机。

2由进攻政策转为防御政策。建立稳定、安全和繁荣的“周边友邦圈”是欧盟邻国政策的设想。欧盟利用其内部市场和人员流动性的吸引力和规制力，与周边国家执政阶层通过政治接触，促进周边区域国家的治理改革。但伴随欧盟对扩员进度的掌控和成本意识的增强，新政策在对待改善周边国家的治理能力的态度上相当消极，欧盟不仅没有对渴望融入欧洲一体化的乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦、突尼斯及摩洛哥等邻国提供新的入盟承诺，还削减了对周边国家新一轮的发展援助，新政策强调更加灵活处理各个邻国之间的差异，是欧盟要对那些对建立更密切的联系不感兴趣的邻国采取务实合作。

3欧盟不敢正面应对地缘政治的挑战，尤其不愿进一步恶化对俄关系。在应对南部危机方面，叙利亚问题造成的难民危机使得欧洲国家通过共同边境管控等措施来限制难民的流入，筑好“外墙”。但欧盟对消除难民潮和恐怖主义的来源应对消极，在影响西亚北非地区局势和打击“伊斯兰国”的军事行动方面跟从美国；不愿意考虑那些迫切需要的战略倡议，也不愿提供真正的政治领导力。在处理东部危机上，尽管目前欧盟与俄罗斯修复关系前景不明，其对俄罗斯的制裁措施继续持续，但欧盟总体上相信，尽力拉俄罗斯参加乌克兰问题的降温、和解，危机平稳落地才有更大机会。

基于欧盟外部治理的内向化态势，如何评估欧盟对周边国家转攻为守的收缩，欧盟是否能做到外部治理的务实性转向，成了本书实践层面思考的起点。通过三个案例研究发现：乌克兰是倒向欧盟，是欧盟外部治理激进推进的案例；摩尔多瓦是在欧盟和俄罗斯之间有所偏重，是欧盟外部治理踟蹰不前的案例；亚美尼亚则是在向欧盟靠近的路途上默默努力，可称之为外部治理沉默进展的案例。在欧盟“东部伙伴关系”计划中，欧盟对其政策工具基本上是一样，但是三国为什么会做出不同选择呢？笔者认为影响乌克兰、摩尔多瓦和亚美尼亚三国做出不同决策的主要的变量就是俄罗斯这一外部因素和三国的内部因素。

乌克兰在欧盟东部伙伴关系计划中显得尤为重要。乌克兰是欧洲除俄罗斯之外第二大的国家，被称为“欧洲谷仓”。同时，乌克兰地处欧盟与俄罗斯之间，有着重要的地缘战略地位。而乌克兰自1991年独立以来，一直希望加入欧盟。在欧洲睦邻政策的背景下，乌克兰也做了一些向欧盟靠近的国内改革，但是乌克兰一直徘徊在欧盟与俄罗斯之间，想要采取平衡的外交政策，乌克兰国内也一直有两种声音，向西和向东。直到2013年爆发的“乌克兰危机”将乌克兰推向了西方，乌克兰才设立专门的政府部门负责向欧盟靠拢的国内改革事宜。欧盟通过为乌克兰提供经济动力，吸引了在欧盟市场上有着巨大商业利益的金融寡头，激励他们共同推动了乌克兰自下而上倒向欧盟的改革。

2002年摩尔多瓦就选择了东欧多数国家的道路，即在与俄罗斯维持一定程度合作的基础上，回归欧洲，融入西方。当年摩尔多瓦宣布把欧洲一体化作为国家对外战略的优先方向。但另外，摩尔多瓦出于地缘政治和安全的考虑，离不开俄罗斯，俄罗斯从其地区和全球战略角度出发，也放弃不了摩尔多瓦，双方在独联体多边合作框架内以及双边经贸领域和德涅斯特河地区冲突的“5+2”谈判机制进程中，仍须保持密切合作与联系。近年来，由于和摩尔多瓦同文化渊源的罗马尼亚顺利加入欧盟，因此对摩尔多瓦外交政策路线产生极大冲击，摩尔多瓦期望能依循罗马尼亚入盟方式加入欧盟、回归欧洲主流价值，视融入欧洲为优先方向，重视发展同欧美的关系，但是俄罗斯因素仍然是摩尔多瓦加入欧盟的主要干预变量。

亚美尼亚政府从来没有公开表示过加入欧盟的意愿，这与格鲁吉亚、摩尔多瓦等欧盟东部伙伴国家积极要求融入欧盟形成鲜明对比。但是亚美尼亚政府基于自身改革的意愿从2009年以来一直在接受欧盟外部治理的部分议程。尽管2014年10月亚美尼亚转而加入欧亚经济联盟，但是目前仍然在不触怒俄罗斯的情况下，与欧盟委员会开展谈判，就东部伙伴关系框架内共同感兴趣的领域继续合作。2017年11月，亚美尼亚与欧盟签署了《全面加强伙伴关系协议》。通过欧盟与亚美尼亚互动的案例研究表明欧盟外部治理能力受到欧盟规则本身、对象国具体国情及外部干预力量这三者的制约。对象国参与欧盟外部治理态度往往成为了关键性因素。欧盟与亚美尼亚的合作轨迹体现了俄罗斯作为外部干预力量对欧盟东部伙伴关系计划的影响。

第二节研究意义〖1〗一、理论意义1对欧盟规范的再探究。对欧盟规范的思考其实可以远远追溯到历史上欧洲对国际规范的贡献。欧洲的贡献使主权和领土完整规则、当代主权观念和其他一些基本原则，在我们所称的欧洲国际社会时代得以确立。欧盟目前已经发展成为一种超国家和跨国家治理形式的混合体，并且欧盟主要是在以民主、法治、社会公正和人权等规范为基础的社会基本规则上发展起来的，因而欧盟超越了经济与安全共同体的层次，更是一个价值共同体。欧盟东部伙伴关系中蕴含着欧盟的规范性原则，通过该研究探究欧盟如何将价值观与利益等同起来，以实现规范的韧性转向，来理解推进欧盟东部伙伴关系的规范性模式。

2多层次治理理论的补充。研讨欧盟在东部周边地区如何以条件性为前提推进科层制治理向水平化的网络和市场治理转移，可弥补以往对该地区研究偏重安全与能源合作的传统。东部六国作为苏联加盟共和国，兼具转型国家和新兴经济体的特质，欧盟在“东部伙伴关系”计划实施进程中基于强大的经济实力和制度性引力，扮演着者、指示者的角色，分层次、有重点地推进与各伙伴国之间双边行动计划的设想，拉近欧盟同其东部邻国的政治关系并以此带动后者内外政策的变化。2015年以来的欧盟邻国政策改革回应这些对象国的民间社会要求，强调应加强合作伙伴的所有权。2016年《欧盟全球战略报告》中明确欧盟帮助周边国家增进“韧性”，欧盟也清晰地传达出“责任分摊”的信号，预示着一些责任将会由欧盟转移至地方性共同体，欧盟外部治理的主要特征也更鲜明地体现为以条件性为前提的科层制治理正逐渐转向水平化的网络化治理。

二、现实意义

1持续观察欧洲一体化的扩大政策转向问题。欧盟在兑现对巴尔干国家入盟承诺的同时，继续分层次、有重点地推进与东部邻国之间双边行动计划和多边层面合作，拉进同其东部邻国的政治关系并以此带动后者内外政策的变化，即“扩大的欧洲化”到“睦邻的欧洲化”问题。但是这一转向遭遇了诸多困境。欧盟东部伙伴国家对外都深陷大国博弈的战场，对内面临领导人交接、民主政治转型、民族冲突等多重矛盾，扩大可以证明欧盟地理上的合法性，但是如果欧盟不能处理好扩大进程转向周边睦邻的种种矛盾，那就会失去其合法性。欧盟仍然要通过扩大向睦邻的转向来应对东部周边邻国。目前看来，的挑战来自俄罗斯，但欧盟与俄罗斯的战略伙伴关系仍然缺乏包括能源战略、经济合作、政治对话之间的平衡机制。

2．探究欧盟大周边战略重组的历史轨迹和未来前景。欧盟目前正在完善其大周边战略，从范围上看已将传统的东南两翼为重点的周边战略拓展为自西亚北非经中东延伸至俄罗斯、中亚的大周边来统筹经营。欧盟能否建立统一连贯的大周边战略，维持周边区域稳定和自身影响力，满足周边不同国家的需求和愿望，关乎欧盟作为全球主要力量之一的声誉和切身利益。欧盟大周边战略的核心之一是改善域内国家的治理能力，促进改革与民主，增强相关国家韧性。欧盟东部伙伴关系调整是欧盟目前大周边战略重构的重要组成部分，通过评估欧盟与欧盟东部伙伴现有合作机制及成效，把握欧盟周边外交的战略走向。

第三节国内外研究现状〖1〗一、欧盟规范性力量在国际关系研究领域内，关于欧盟作为一种规范性力量的思考发端很早。在1962年，卡尔就对于经济力量、军事力量和观念性力量进行了对比。1973年，迪歇纳同样对欧共体的政治行为模式和吸引力表示了关注，而规范性力量的含义也可以在1973年加尔东对民事力量观念进行批判的文章中找到，他认为“意识形态的力量就是观念的力量”，意识形态力量是有效力的，因为力量发起者的想法通过文化的媒介渗入和塑造了力量接收者的意志。他区分了力量的渠道（意识形态的力量、有报偿的力量、惩罚性力量）和力量的来源（资源性的力量和结构性的力量），他要的看法是，欧共体在力量来源方面更为强势，甚至超越了美国。Galtung,JThe European Communty，“A Superpower in the Making,”London:Allen & Unwin 1973,p33顺着这一思路，2002年安·曼纳斯明确提出欧盟作为一种“规范性力量”（a normative power）的概念，并且概括了欧盟五项核心规范和四项次要规范。五项核心规范是和平、自由、民主、法制和人权，而四项次要规范是：社会团结、反歧视、可持续发展和善治。IManners,“Normative Power Europe:A Contradiction in Terms,”Journal of Common Market Studies,Vol40,No2,June 2002,pp235-258他在2006年重申欧盟作为一个规范性力量的行为模式，将其原有概念进一步发展，指出欧盟具有九项规范，包括可持续性和平(sustainable peace 、社会性的自由(social liberty 、一致性民主(consensual democracy 、相互联系的人权（associative human rights）、超国家的法制（supranational rule of law）、包含性的公平（inclusive equality）、社会团结（social solidarity）、可持续发展(sustainable development 、善治（good governance）。IManners,“The constitutive nature of values,”images and principles in the European Union,pp32-38当然欧盟与其他西方国家在上述核心价值方面有许多是相同的，但与崇尚武力和自由市场经济的美国不同，欧盟更重视和平、法制、社会团结、反歧视、可持续发展与善治。陈志敏、古斯塔夫·盖拉茨：《欧洲联盟对外政策一体化——不可能的使命？》，北京：时事出版社，2003年版，第324页。以上九项价值和原则是欧盟模式所涵盖的基础和准则。他也怀疑如果欧盟继续在其对外政策中发展军事化，欧盟还能否保持规范性特征。IManners,“Normative power Europe:a contradiction in terms?” Journal of Common Market Studies, Vol40,No2,2002,pp235-58;IManners,“Normative power Europe reconsidered:beyond the crossroads,” Journal of European Public Policy,Vol13,No2,2006,pp182-199继他之后，学术界掀起了对欧盟作为规范性力量概念的广泛与持久的争论，学者们争论不休之处：（1）民事力量与规范性力量的区别和联系。两位学者的一致看法是民事力量可以被视为一种特定的规范性力量。（2）欧盟并不是唯一出现的规范性力量，美国在二战之间和二战之后一度也是规范性力量，但是现在与欧盟的规范性渐行渐远。（3）作为规范性力量的欧盟是对欧洲行为模式建构一个极为重要的理论贡献，但这一概念还需继续深化。相较国外学术界的研究而言，国内有关 “规范性力量欧洲”的讨论数量较少，主要集中于2010年前后，大多也集中在文献的梳理中。相关概念梳理请参见宋黎磊：《欧盟周边治理中的睦邻政策研究》，上海：上海人民出版社，2011年版，第9—19页。

0在实践维度，2003年的《欧洲战略报告》建立在欧盟成功扩大的经验基础上，肯定了规范性力量的概念，构建了一个欧盟内部广泛的认识：欧盟将成为未来世界秩序的模范,尽管不能提供成员国资格，欧盟通过支持和引导，其巨大的吸引力也能引导和加强周边邻国的欧洲化进程,走上自由民主和市场经济的转型之路，以此完成“自我”对“他者”的塑造。但十数年以