领导与塑造:默克尔时代的德国外交研究 9787519505677

默克尔时代是德国外交史上一个具有里程碑意义的时代。默克尔推行的“有为外交”是联邦德国成立以来的第四次外交战略大调整，标志着德国外交基本实现“正常化”，向着自强目标迈进。默克尔执政16年来，秉持平衡、务实的外交理念，收获了对欧盟外交的领导权，并在国际舞台崭露头角，影响和塑造着21世纪的国际秩序。本书致力于全景式呈现默克尔时代的德国外交转型，从马克思主义个人与历史关系的视角，分析默克尔对德国外交转型的推动作用，为更好理解德国外交决策逻辑、展望和预判“后默克尔时代”的德国外交走向提供依据和参考。

李超，法学博士，中国现代国际关系研究院欧洲所副所长、副研究员，中国欧洲学会德国研究分会理事。主要研究领域为德国问题、欧洲一体化、中欧关系。在《现代国际关系》《国家安全研究》等核心期刊发表论文十余篇，撰写政策报告上百篇。

绪论（1）
一、选题背景及意义（1）
二、文献综述（4）
三、研究方法、研究思路、概念界定（17）
四、创新之处（20）

第一章从“非正常国家”到“领导与塑造者”（22）
第一节冷战期间作为“非正常国家”的外交（23）
一、融入西方（24）
二、新东方政策（26）
第二节冷战后“正常化”外交（29）
第三节默克尔时代“有为外交”（32）
一、积蓄期（2005—2012年）（32）
二、践行期（2013—2017年）（34）
三、优化期（2018—2021年）（37）

第二章德国何以领导与塑造（39）
第一节“时势造英雄”（39）
一、德国实力储备（40）
二、百年未有之大变局（45）
三、能力与责任不匹配倒逼德国外交政策转型（57）
第二节默克尔的独特性（61）
一、默克尔的性格特点（61）
二、默克尔的外交理念及其形成（65）
三、围绕“默克尔主义”的争论（69）
第三节个人在历史中的作用（71）第三章在西方联盟内扮演“领导者”（75）
第一节领导欧盟应对危机（75）
一、应对欧债危机（75）
二、应对难民危机（80）
三、应对欧盟分离主义危机（84）
四、应对新冠疫情（88）
第二节德法关系新平衡（92）
一、德法理念差异（92）
二、德法间权力转移（94）
三、德法新平衡（97）
第三节打造价值观同盟（99）
一、重塑新时期跨大西洋关系（100）
二、构建“多边主义联盟”（109）

第四章在国际事务上发挥“塑造性作用”（113）
第一节营造安全稳定的周边环境（113）
一、与俄斗而不破（113）
二、介入中东乱局（120）
三、拉住西巴尔干国家（124）
第二节从“亚太”走向“印太”（127）
一、默克尔对华政策及其影响（128）
二、完善印太伙伴关系体系（136）
第三节以“新型发展援助”引领对非合作（141）
一、默克尔对非政策调整（141）
二、默克尔对非政策效果（146）
第四节开展“全球外交”（149）
一、联合国外交（150）
二、经济外交（152）
三、气候外交（154）
四、对外发展援助（156）
五、对外安全政策（158）
第五章默克尔时代的德国外交评析（164）
第一节外交理念（164）
一、“文明力量”（165）
二、“塑造性力量”（171）
第二节外交方略（175）
一、基本原则与主要手法（175）
二、以“被动有为”为主要特征（187）
第三节效果评估（189）
一、有效性（189）
二、局限性（196）
三、德国的“领导力陷阱”（201）
第四节“后默克尔时代”外交延续与调整趋向（205）
一、新政府外交展望（206）
二、俄乌冲突中的德国外交（212）
三、默克尔的反思（218）

结论（223）

后记（228）

默克尔时代是德国外交史上一个具有里程碑意义的时代。默克尔推行的“有为外交”是联邦德国成立以来的第四次外交战略大调整，标志着德国外交基本实现“正常化”，向着自强目标迈进。默克尔执政16年来，秉持平衡、务实的外交理念，收获了对欧盟外交的领导权，并在国际舞台崭露头角，影响和塑造着21世纪的国际秩序。本书致力于全景式呈现默克尔时代的德国外交转型，从马克思主义个人与历史关系的视角，分析默克尔对德国外交转型的推动作用，为更好理解德国外交决策逻辑、展望和预判“后默克尔时代”的德国外交走向提供依据和参考。

李超，法学博士，中国现代国际关系研究院欧洲所副所长、副研究员，中国欧洲学会德国研究分会理事。主要研究领域为德国问题、欧洲一体化、中欧关系。在《现代国际关系》《国家安全研究》等核心期刊发表论文十余篇，撰写政策报告上百篇。

2003年美国发起伊拉克战争，施罗德政府又一改科索沃战争中的态度，首次对美国“说不”，拒绝参战。这也凸显出德国开始从自身利益出发，自主进行外交决策。施罗德领导的“红绿联合政府”后半期，德国外交关于统一和正常化的两大目标均已实现，目标已更新。正如连玉如所说：“新世纪德国外交政策的新任务已转向所谓的‘国际秩序政策’，除继续深化欧洲一体化、与美国进行紧密但不是无条件的合作外，德国还致力于参与完善区域或全球性的合作机制，斡旋和参与解决冲突、危机，维护公正和平的国际秩序。” 连玉如：《新的国际形势下德国的大国作用问题》，《国际政治研究》，2002年第3期，第14页。这要求德国解锁外交自我限制，更积极地投身于全球外交当中。这主要在默克尔任内得以推动。第三节默克尔时代“有为外交”从历史发展的逻辑上来看，战后德国大致上重新经历了一次“崛起”历程，外交上由弱到强、由点及面、由依赖到自主、由被动到积极，这符合事物发展的一般规律。默克尔时代，德国已基本扫清了外部限制因素，外交上的自主空间明显增大，外界又对实力强大的德国有所需求，在这样的背景下，德国“有为外交”顺势而来，成长为“领导与塑造者”也显得自然而然。当然，这里所说德国作为领导者，并非传统意义上的“一言九鼎”或“德国说了算”，更多是西方联盟内的“领导”和更广泛国际层面的“塑造”。“领导”是一种宽泛、概括性的表述，其动力源来自默克尔奉行的“有为外交”。不过德国外交转向“积极有为”也并非一蹴而就，仔细观察，“有为外交”大致可分为三个阶段。一、积蓄期（2005—2012年）德国外交政策转变并非一夜之功。默克尔就任总理初期，对于全球外交还没有成熟的想法，其首先将外交政策重心置于欧盟内部，通过塑造欧盟来赢得信任。2005年底，默克尔参加任内第一次欧盟峰会，就遇到了成员国就2007—2013年财政预算的激烈争执，默克尔迅速向成员国释放信号，表示作为欧盟最大经济体，面对愈演愈烈的民族主义情绪，德国将“承担起特殊责任，为联盟服务”。 Wolfram Hilz,“Perspektiven der ‘neuen’ deutsch-franzsischen Beziehungen”, Aus Politik und Zeitgeschichte,57 (38) 2007,S25-32对于因《欧盟宪法条约》批准受阻而带来的政治僵局，欧盟在默克尔主导下宣布2006年为“考虑期”，直至2007年德国接任欧盟轮值主席国后才予以续推。此时，德国展现了强大的谈判和协调能力，促成成员国就《欧盟宪法条约》中最重要的原则达成了共识。通过争取新任法国总统尼古拉·萨科齐的支持，强化了与法国的团结，并从机制上初步理顺了欧盟共同外交与安全政策框架。2008年，全球金融危机呼啸而来，并且引发了对欧盟国家影响更为直接的债务危机，或称欧元危机。在应对两大危机的过程中，德国在二战后第一次有了可以对另一个国家生存与命运施加重大影响的可能。 Eric THansen,Die ngstliche Supermacht: Warum Deutschland endlich erwachsen werden muss,Kln: Bastei Lübbe GmbH,2013,S8德国充分发挥了自身经济优势，其经济财政政策很大程度外化为外交影响力，奠定了领导欧盟的基础。一是保持自身经济稳定。受金融危机冲击，2009年德国经济衰退54%，但2010年即实现正增长4%，已基本恢复了金融危机初期水平，增速为西方发达国家之首。在债务危机蔓延的几年，德国也一直保持1%—2%的稳定增长。在他国经济普遍复苏乏力的条件下，德国成为整个欧盟的“稳定锚”。二是强化财政纪律。无论是政界学界，大家对于欧元作为“早产儿”存在“制度性缺陷”没有争议，但在既成事实的情况下，如何让其渡过危机并能最大程度修正不足，这是德国在主导应对欧债危机中的最大贡献。德国对于紧缩、结构性改革、减债降赤的严苛要求最终被运用于整个欧元区，对于从根本上提升欧盟竞争力起到了积极作用，为应对危机出台的“欧洲稳定机制”等客观上推进了一体化。三是出手援助。德国是各类危机应对机制的最大出资国，承担了约1/4的救助责任。尽管条件苛刻，但若没有德国的财力支持，欧元区难免解体。默克尔执政前半段的外交经历主要用在解决经济问题上，在外交安全领域成果不多，这主要是缘于德国还没有放弃“克制政策”的传统，在重大事务上坚持保持低姿态，将法国推向前台，例如支持法国主推的二十国集团机制。2007年德国轮值欧盟主席国期间，主导欧盟推出首份“中亚战略”，希望从能源与安全战略高度提升对这一地区的重视程度，但后续措施乏力。2008年下半年法国轮值期间，欧盟外交重心完全转到“地中海联盟”，“中亚战略”可谓“半途而废”。在2011年中东乱局中，德国政府更是犹豫不决、进退失据，还在联合国安理会投票中首次“背离西方盟友”，针对军事行动投了弃权票。在重大问题上的不一致态度至今仍制约着欧盟对中东北非影响力的提升。 Anja Zorob,“Sanktionen gegen Syrien: Was haben sie bewirkt? ”, Aus Politik und Zeitgeschichte,66 (8) 2016,S14-22二、践行期（2013—2017年）本来实力上升将自然而然带来外交上的积极进取，但德国外交在经济和政治两个领域展现出截然不同的形象：一方面，经过欧债危机的洗礼，德国在欧盟内话语权大增，在欧盟体制机制特别是财经政策制定上基本确立了“事实上的领导者”地位；另一方面，在外交与安全事务上德国依然充当“小学生”，不敢也不愿积极作为。与此同时，从外界的观感上看，对德国实力上升也有两方面不同认知：一方面，“能力越大，责任越大”的观念开始深入人心，“有问题找德国”一定程度上成为欧盟内解决危机的不二法门；各国虽对德国制定严格的条条框框感到不悦，但若想摆脱危机，又不得不依靠德国的实力，希望德国“出钱出力”，因此对德国的期望值在升高；另一方面，“德国问题”并没有完全随着一体化深入而消亡，特别是在应对危机的过程中，德国不免显现出“单边主义”的一面，其他成员国不能够“违逆”德国的主张。尽管德国一再声称将竭尽所能挽救欧元，他国还是对其方式方法乃至方向产生怀疑，甚至担心就此再次产生所谓的“德国霸权”。这在当时被称为“新‘德国问题’”。 Ulrike Guérot,Mark Leonard,The new German question: How Europe can get the Germany it needs,ECFR Policy Brief,April 2011,p1这两大悖论促使德国更加紧迫地思考其外交政策转型的问题。在默克尔开启第三任期前，德国战略界、外交界机构对德国外交展开了密集讨论和调研，在准确研判外界对德国外交调整的预期和态度后，终于作出了外交转向积极有为的决策。我们可以从三份重要研究成果中看出外界对德国外交转型的呼声，从而理解默克尔时代德国转向积极有为的必然性。2012年11月—2013年9月，由德国外交部资助，德国最著名的外交和国际关系类智库——德国国际政治与安全研究所（又称“德国科学与政治基金会”），与美国德国马歇尔基金会共同主持完成一项课题，出台重磅报告《新力量、新责任：变革世界中的德国外交与安全政策元素》，这份报告评估了德国面临的全新国际战略环境，指出德国外交的“克制政策”已不能适应时代的变化，德国外交战略的首要目标应当调整为“保持并继续发展自由、和平与开放的世界秩序”。为此，德国应展现更多的塑造意愿，提出更多创意和提案，频繁、坚定地发挥领导作用。 Markus Keim et al,Neue Macht Neue Verantwortung,Elemente einer deutschen Auen- und Sicherheitspolitik für eine Welt im Umbruch,Berlin: SWP und GMF,2013该报告还对德国如何塑造世界秩序提出了具体建议，后来均体现在政府的外交实践中。2014年，时任德国外交部长弗兰克-瓦尔特·施泰因迈尔亲自主持了一项历时一年、吸纳全球主要欧洲问题学者、官员的名为“回顾2014：对外交政策的远瞻”的研讨项目，以“德国外交问题何在，如何改变”为核心问题，征求意见。各方对于德国必须发挥更大作用没有异议，均认为“一味克制”既不符合德国自身利益，也不能为欧洲和世界贡献和平。各方对于德国如何发挥作用进行了讨论，呼吁德国处理好“德国与欧洲”的关系，更加灵活主动地参与到世界事务当中。 Review 2014-Auenpolitik weiter denken,Berlin: Auswrtiges Amt,2014著名的慕尼黑安全会议主席沃尔夫冈·伊辛格大使于2019年主编重磅论文集《德国的新责任》，汇集150篇来自德国政商学界知名人士关于德国地位和作用的论文。该论文集出版较晚，更能从全面视角提供外界审视德国外交转向的态度。论文集的核心观点是全球进入大变局，冲突频繁、发展受限，西方自由民主制度遭遇危机，而德国独特的讲道德、有韧性、重规则、求团结等外交特性正受到越来越多的重视，德国发挥领导作用是众望所归，论文集的作者们一致呼吁继续挖掘德国外交政策潜力，进一步拓展外交思维，提升全球政策塑造力。 Wolfgang Ischinger und Dirk Messner,Deutschlands Neue Verantwortung,München: Econ,2019从上述研究报告可以看出，战略界和学界对德国外交转型几乎是“一边倒”支持的，国际社会也没有对可能产生“德国霸权”表现出过多疑虑，反而均主张德国有更多作为。这一“共识”最终体现在2014年2月召开的慕尼黑安全会议上,被称为“慕尼黑共识”。在为期两天的会期上，时任德国总统约阿希姆·高克、外交部长施泰因迈尔、国防部长乌尔苏拉·冯德莱恩先后就德国将奉行“有为外交”展开阐释。高克称，“目前是迄今以来我们所拥有的最好的德国，德国有能力采取更坚决的措施，保护和帮助塑造基于欧盟、北约和联合国的国际秩序”。 “Das ist das beste Deutschland,das wir je hatten”,Focus,31Januar 2014,http://wwwfocusde/politik/deutschland/sicherheitskonferenz-in-muenchen-joachim-gauck-das-beste-deutschland-das-wir-jemals-hatten_id_3582953html施泰因迈尔对未来德国外交的行为方式提出了“更及时、更坚决、采取更为实质性措施参与国际事务”的具体要求。 “Konferenz in München: Steinmeier verspricht aktivere deutsche Sicherheitspolitik”,Der Spiegel,1Februar 2014,http://wwwspiegelde/politik/ausland/sicherheitskonferenz-steinmeier-will-aktivere-deutsche-aussenpolitik-a-950518html冯德莱恩则从军事角度出发，指出“至少出于人道主义考虑，德国也应该更积极地向危机地区派兵……一味保持军事克制，就会在国际力量角逐中落败”。 “Militrpolitik: Von der Leyen will Bundeswehr verstrkt im Ausland einsetzen”,Der Spiegel,26Januar 2014,http://wwwspiegelde/politik/deutschland/von-der-leyen-fuer-staerkeres-engagement-der-bundeswehr-im-ausland-a-945568html而在此之前的1月29日，默克尔已在联邦议会发表讲话强调：“德国政府一项重要职责，就是承担欧洲和世界的责任。德国长期在国际事务中‘缺位’，不仅损害自身利益和价值观，也不利于伙伴国政治、经济发展。” Angela Merkel,“Wir gestalten Deutschlands Zukunft,Regierungserklrung der Bundeskanzlerin bei der 10Sitzung des 18Deutschen Bundestages”,Das Parlament,29Januar 2014接踵而至的乌克兰危机立即为德国政府提供了实践其“有为外交”的机会。从实际行动上来看，默克尔政府很好地利用了自身与俄罗斯、美国之间的桥梁关系，积极充当乌克兰危机的协调人和斡旋者；在局势未能缓解时，又支持并推动欧盟开展制裁，展现了一定的强硬态度。时至今日德国仍在其中发挥着关键性作用。对比此前的中东变局，德国几乎无所作为，在欧盟内只见法国主导、意大利等国参与，在“有为外交”出台之后，德国明显加大了对中东地区的介入力度，主动召集叙利亚、利比亚等问题国际会议，在促成伊核协议达成方面也成为重要一方，逐渐在国际上形成了解决冲突的“P5 1 X”（联合国安理会常任理事国 德国 当事国）模式。这一时期德国外交有了许多重大突破，例如，一再派出“史上最大海外参战部队”，向伊拉克北部佩什默加地区的库尔德人提供武器（突破向战争地区出口武器的限制），增加军费开支等。在欧盟内，德国也更加积极地按自己意愿和利益塑造内外政策。默克尔不顾英国、匈牙利等国反对，主导欧洲理事会通过了对让-克洛德·容克担任欧盟委员会主席的提名，在人事问题上首次发挥了主导作用；在主导对英国脱欧谈判中保持适度强硬，避免出现扩散效应；难民危机及由此衍生的欧盟内民粹主义上升等均为德国外交提供了拓展空间。德国不仅在欧盟内部建设上担当“领导”，也主导着欧盟对外事务，并开始对国际重大问题产生重要影响，积极地参与塑造国际秩序。三、优化期（2018—2021年）默克尔进入第四个任期后，外界对其产生一定“审美疲劳”，加之危机叠加，全球冲突加剧，德国政府“有为外交”又面临不少新的挑战。例如，在跨大西洋关系发生新变化的背景下，法国总统埃马纽埃尔·马克龙提出关于加强欧盟战略自主的一系列主张，但因涉及一些原则问题，德国方面很难全面支持，默克尔表达了原则上的支持，但回避了难点。德国与脱欧后的英国关系，与波兰、匈牙利等中东欧国家围绕法治问题和难民问题的争端，与南欧国家围绕预算和经济发展问题的争端都有激化趋势，维护欧盟团结更加困难。在处理大国关系问题上，德国也有一些不适应之处，例如，在对美合作与战略自主之间如何保持平衡，在对俄缓和与安抚中东欧之间如何平衡，加大对非投入与能力有限之间的矛盾如何破解，等等。为此，德国外交又进入了优化重塑的阶段，致力于更好地塑造欧盟和世界秩序。首先还是聚焦欧盟建设，最主要的是要解决与成员国间的矛盾以及欧盟对外行动力的问题。在与法国关系上，出台了新时期促进德法合作的《亚琛条约》，对