秘密与泄密:美国国家保密的困境:the dilemma of state secrecy

之前我提到如果国家保密是用于维护国家安全而非掩盖不当行为，那大多数人都会认为它是正当的。然而现实中，国家保密已成为总统“试图掩盖目的、隐瞒错误、操纵公民并使其权力最大化”的“万能手段”。[这一点人们也达成了共识。我们假设这一说法在一定程度上是正确的，由此引发的问题是：为什么监管国家保密如此困难?换句话说，为什么现实会偏离规则如此之远？

主要的原因在于近年事态的发展。阿瑟·施莱辛格认为，总统应该对将立宪者建立的“法律上的约束制度”（legitimate system of restriction)发展成为一种“过度的、站不住脚的否认制度”负有责任。他写道，正是那些从保密中获得“声望和保护”的人控制着保密体系，信息隐瞒“已经超越其合法的范围”。1然而，这种说法有些令人费解。以建立制衡体系而闻名天下的美国宪法，怎么会允许总统在国家保密问题上无所顾忌呢?施莱辛格认为罪魁祸首是战争和冲突导致议员和法官的尊重，以及公民“毫无疑问”的忠诚，从而确保了“保密系统的唯一控制权由行政机构自己掌握”。[3]

但这种解释只会加深我们的困惑。立宪者们难道没有预见到战争和冲突可能会打开广泛的政府保密之门？许多学者不这么认为。他们坚持认为立宪者的本意是建立一种政治体系，在这种体系中，保密问题是一种罕见的、短暂的例外，而非持久的存在。这一主张最早是由包括施莱辛格、亨利·斯蒂尔·康马杰（Henry Steele Commager)、拉乌尔・伯杰（RaoulBerger)和丹尼尔·霍夫曼（Daniel Hoffman）等在内的早期学者提出的，他们认为立宪者支持“披露原则”(principle of disclosure)。[4]此后，杰弗里·斯通（Geoffrey Stone）、罗伯特·帕利托（Robert Pallitto）和威廉·韦弗（William Weaver）、戴维·波森（David Pozen）和海蒂·基特罗瑟（Heidi Kitrosser）等人重申了这一点，他们宣称美国宪法是以“公开性哲学”(philosophy of openness）为前提的。[5]

近年来，立宪者认为国家保密是美国政府的特例而不是惯例的说法受到了质疑。[6]亚伯拉罕·索法尔（Abraham Sofaer）、马克·罗泽尔（MarkRozell）、斯蒂芬・诺特（Stephen Knott）和加布里埃尔・舍恩菲尔德（GabrielSchoenfeld）等人收集的证据表明，在卓越的立宪者领导的美国成立之初，政府就倾向于对公民和议员采取秘密行动以及隐瞒信息。即便如此，由于这些学者没有详细研究过那些曾经影响立宪者的案例和思想，在某种程度上并未充分描述反对主流观点的理由。我无法在这里详细说明这一缺憾，但即使是更广泛的智识和历史背景的简要概述，也让我们很难理解立宪者支持过的“披露原则”或“公开性哲学”。

至少有三个理由来质疑立宪者对国家保密持警觉的观点。首先，我们清楚立宪者们无疑知道，以前的共和国可以很轻易运用保密手段。尽管雅典和罗马都没有发达的基础设施和军团来搜集和保护秘密情报，但是立宪者能从其熟悉的古典作品中得知，雅典人和罗马人已经开始利用一系列资源和手段来获取情报，他们的领导人在必要且可行的情况下，经常（甚至是私下）非常努力地获取秘密情报。[]

立宪者对现代共和国历史的思考只会继续加深这种理解。在这方面英联邦的经验尤其能说明问题。在英国内战（1642-1651）前的一个世纪，秘书长办公室（Office of Principal Secretary）新上任官员的出现改变了英国的情报工作，包括托马斯·克伦威尔（Thomas Cromwell）、威廉·塞……

美国的国家保密究竟是保护公民，还是操纵公民？国家保密对国家安全至关重要，但近几十年间，“水门事件”“伊朗门事件”“棱镜门事件”的频频发生，表明美国保密的滥用已经严重威胁到了公众利益。作者详细阐述了美国国家保密的历史发展及运用，提出了当今美国国家保密面临的双重困境：谁来监管国家保密体系？谁来监管吹哨人与泄密者？作者引用数十个案例，从行政、立法、司法、媒体等方面进行深入剖析，得出结论：无论建立多么严格的制衡机制，总会有人对保密信息拥有无法审查的最终决定权，这成为国家保密的第一重困境；吹哨人以及泄密者的未经授权披露成为防止国家保密滥用的一种有效方式，但对其如何进行监管，又成为第二重困境。最终，作者指出，对于现行的国家保密制度，难以建立一种高效、可信的监管框架。与其说依靠《美国宪法》的规范与制衡，不如说是取决于人性的善恶。