行政调解法治论(以北京市行政调解制度创新为研究重点)/法学理念实践创新丛书

引言 推动社会管理创新背景下的行政调解制度发展 

我国经济社会发展正处于社会转型发展、利益格局调整、矛盾冲突凸显的关键时期，为化解社会矛盾，促进社会和谐，各地、各领域在构建“大调解”机制的背景下进行了有益探索。行政调解作为其中的薄弱一环，由于理论和制度支撑不足，某些概念和相关理论一直处于争论中，各地实践也不够充分、平衡、规范。2010年10月10日发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》曾明确指出:“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。”2015年12月27日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015―2020年）》（中发［2015］36号文）在“依法有效化解社会矛盾纠纷”部分强调指出，要“健全行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。”由上述方针政策可见，如何进一步理解行政调解制度的基本理论、完善行政调解制度、健全行政调解程序，更有效地发挥行政机关调解民事纠纷和行政争议的优势，是亟须深入探讨的重大课题。他山之石，可以攻玉。在大陆法系国家、地区，是一些东亚国家、地区，行政调解的法制理念、组织机构、适用范围等方面都与中国大陆的情况具有类似之处，可资借鉴。日本的行政性ADR在解决特殊类型纠纷中发挥着日益重要的作用，例如公害等调整委员会的纠纷处理制度;韩国通过行政部门所属的各种调解委员会实施调解，其程序简单且无偿调解，受到当事人推崇;我国台湾地区在众多专业领域有独具的行政调解制度，比如知识产权、消费、环境等纠纷广泛采取行政调解的处理方式，而且我国台湾地区的乡镇市的地方调解也独具。在英美法系国家、地区，例如美国、英国和我国香港行政区，类似制度在纠纷解决中发挥着重要作用。美国行政ADR是由国家行政机关或准行政机关主导的，具有和专业的优势，得到行政机关及其附设机构的广泛运用;英国ADR中的调解制度是法院、行政系统之外的社会组织或个人作为第三方独立解决民事纠纷的一种方式;我国香港地区某些法定机构被授权履行行政管理职能或公共服务职能，也可以实施行政调解，例如劳工处对劳动纠纷的调解、公营机构（如消费者委员会和平等机会委员会）的调解、申诉专员公署的调解。从境外相关制度中可以看出，其行政调解所涉管理领域众多，广泛运用积极沟通原则，调解规范化程度高，调解专业性有保障，行政告知明确当事人权益，这些做法均对我国完善行政调解制度有启示作用。我国行政调解历史源远流长，在建设法治政府、构建和谐社会的新时期，行政调解的作用日益显现。一些部委已出台涉及行政调解的诸多法律规范，一些地方也积极探索出台了关于行政调解的诸多规范性文件。实践中的行政调解主体主要是县级以上人民政府及其组成部门、基层人民政府及相关派出机构、法律法规授权的具有公共服务职能的社会组织;所涉纠纷主要有治安及交通管理、合同、劳动、医疗、环保、知识产权、消费者权益等纠纷以及部分行政争议。虽然我国行政调解制度在探索中总结了不少经验，但无论在基本认识还是法律规范、机构人员方面，行政调解制度都存在着发展困境。本书作者通过访谈、发放问卷、资料分析等调查方法了解到，北京市各区县、各部门近年来致力于行政管理和社会管理体制、机制创新，协力推动行政调解，提升多元化纠纷解决水平，使行政调解工作逐步走向规范化，取得诸多成效，不但明确提出了行政调解工作要求，还初步确立了行政调解工作体制，建立了相应的行政调解工作机制（如协调机制、通报机制、考评机制等）。但是，北京的行政调解工作仍处于初步发展阶段，制度设计及其落实尚有不足，亟待创新发展。针对北京市的行政调解工作状况，结合域内外先进的行政调解经验，本书作者提出了北京市行政调解改革创新试验路向。北京市行政调解制度的改革与完善应当贯彻“爱国、创新、包容、厚德”的北京精神，在维护法制统一的基础上推动行政调解法律规范体系的完善，从地方实际出发设计改革方案。首先，在基本原则方面，应明确行政调解的平等自愿、合法性、公平公正、程序正义、当事人参与、法情理相结合、注重效果、适度调解、不损害国家利益、公共利益和他人利益等原则。其次，在具体制度方面，北京市行政调解规范化的改革与完善路向如下。第一，加强调解立法。（1）出台《北京市行政调解办法》，对行政调解的概念，行政调解的性质，行政调解的范围，行政调解的效力，行政调解的监督救济，行政调解与信访、复议、诉讼的衔接、界限等问题进行规范，为北京市行政调解工作的体制、机制建设提供立法支撑，加强行政调解工作的统一性、规范性和稳定性。（2）完善行政调解程序规定，规范行政调解工作的启动、受理、回避、实施，还应对行政调解的中止、终结、次数、期限以及当场调解程序等作出规范，确保行政调解功能的正常发挥。（3）基层单位应细化行政调解的规范性文件，把过于原则的规定尽量精细化，增强实操性。第二，健全工作制度。（1）合理配置行政调解管辖权，依申请调解由与该民事纠纷有关的县级人民政府的职能部门管辖，依职权调解由行使职能、履行职责的过程中发现民事纠纷的行政机关管辖。作此规定，可减少实务中的混乱。（2）尝试建立独立的行政调解机构，在市、区政府下面设置专门市属、区属行政调解委员会，负责本市、本区综合性案件、群体性案件、涉多部门纠纷案件以及行政争议案件的行政调解。（3）增强行政调解机构的专业性，北京市可在对调解人员进行筛选时认真考核，建立专业调解人员信息库，聘请相关的专业人员作为专业调解员，切实提升行政调解机构的专业性。第三，完善工作机制。（1）完善协调机制，除了定期召开必要的联席会议，发挥其高位协调功能外，还要建立起切实可行的行政调解协作制度（例如联合调解）;（2）健全保障机制，除了确保专门的人员配备、建立切实有效的培训机制外，还需要落实经费、统一标准;（3）完善监督机制，建立行政调解案卷制度、行政调解信息统计报送制度、行政调解人员的考评及奖惩制度等;（4）建立健全公众参与机制，动员社会各方面力量积极参与行政调解工作，在重点领域、重点行业建立社会专兼职调解员队伍，普遍、强制地推行调解专家库制度，大力挖掘社会资源的潜力;（5）推动形成长效宣传机制，制定和有效实施行政调解宣传计划，利用广播、电视、报刊、网络等媒体宣传行政调解工作中的成功经验，宣传典型事例，加强大众教育，获得全社会的理解和支持。，在上述研究结论和对策建议的基础上，本书作者起草了《北京市行政调解办法（建议稿）》和理由说明书及若干研究报告，以期通过加强立法和配套制度建设，积极推动北京市行政调解工作的规范化发展。该办法建议稿共七章，主要内容是:第一章“总则”，主要对立法目的和依据、行政调解的概念和原则、当事人的权利和义务、行政调解的场所和设施、行政调解的经费保障等一般性问题作出规定;第二章“行政调解的范围与管辖”，明确规定可依法调解与履行行政职责相关的民事纠纷、复议过程中的行政争议、自诉刑事纠纷、混合纠纷等，还对行政调解的管辖规则作出规定;第三章“行政调解职责和人员”，主要对行政调解的职责、机制、协作制度、人员组成、联系人制度作出规定;第四章“行政调解程序”，主要对行政调解的启动、受理、回避、实施、中止、终结、次数、期限、当场调解等程序性问题作出规定;第五章“行政调解协议及其履行”，主要对调解协议的形成、内容、效力（包括撤销和无效情形）等作出规定;第六章“监督、责任与救济”，详细规定了行政调解的案卷制度、信息报送制度、考评和奖惩制度，以及行政机关的内部责任、行政公务人员的责任、行政相对人的救济途径;第七章“附则”，对生效日期和文本适用作出规定。2015年，北京市人民政府常务会议通过并颁行了《北京市行政调解办法》，对行政调解进行规范，将行政调解纳入法治轨道，以实现社会管理与治理方式的创新，使行政调解有章可循、有法可依，保证行政调解依法运行。该办法的出台，对于北京推进依法行政、建设法治政府具有重大意义，对于我国其他地方完善行政调解制度也具有重要的指导和借鉴意义，同时对于中央层面出台全国统一的行政调解法也具有重要的推动作用。本书由中国人民大学中国行政法研究所所长、中国法学会行政法学研究会副会长莫于川教授带领年轻团队基于实证调查和法理研究而撰写，可作为学术研究的宝贵文献，有助于深化行政调解理论研究;可作为地方立法的重要参考，服务于加强行政调解法制建设，推进“三大调解”有效衔接，促进法治政府与和谐社会建设。