园区开发PPP模式蓝皮书/PPP实战系列丛书9787519601553
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作者编者:上海济邦投资咨询有限公司
出版社经济日报
ISBN9787519601553
出版时间2017-11
装帧平装
开本16开
定价58元
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前言
前言
2015 年 8 月财政部第二批 PPP 示范项目评审结束后，金融司一位领导拉着我说：“现在园区类开发项目想运用 PPP 模式的越来越多，去年我受邀去固安参观了那里的产 业新城，开发效果的确很好，但适用 PPP 模式还是有不 少争议的地方，你们这些行业领先的咨询机构应该率先 研究这类复杂项目的 PPP 应用可能性。”
由此，我对园区开发类 PPP 项目有了特别的关注， 济邦公司也陆续承接了一些园区综合开发 PPP 项目的政 府方咨询业务。2016 年春节前，我率济邦团队到财政部 PPP 中心商讨新年重点工作，与会各方一致同意将包括园 区开发在内的若干细分领域的 PPP 模式应用列入本年度 重点工作。我遂在 2016 年 3 月邀请部分业界知名专家组 建了“园区开发 PPP 专家组”，集中开展园区开发应用 PPP 模式的民间研究。
随着研究逐步深入，我们愈加理解“园区 +PPP”的 现实意义所在：一方面，园区或区域综合开发是我国新型城镇化的重要载体和路径选项，新型城镇化中“人的现代化”如何与产城 融合相衔接，园区经济的梯度转移能否自然而然地发生等，无不考验着决策 者、经济规划部门和专业机构；另一方面，PPP 模式已被广泛且成功地应用 于单个基础设施投资项目，并被视作政府公共服务供给侧改革的重要机制。 因此，在合规、合理的前提下，能否借助 PPP 模式调动社会资本积极参与 政府主导的功能综合、开发周期长、边界模糊的园区综合开发项目，亟待理 性思考和探讨。
如果说 PPP 是基建价值链上游的“皇冠”，那么园区 PPP 无疑是“皇 冠上的明珠”。园区开发类 PPP 项目的开发周期超长，耗资巨大，对区域经 济带动效应明显，项目结构复杂，产出考核多样化，令这类项目一时成为 PPP 行业的“哥德巴赫猜想”。虽然学术界已有一些研究，但多局限于风险 管理、回报模式等某个单一视角，而实务操作中经常遭遇的土地供应方式、 绩效指标设计等瓶颈问题却无法通过上述单一学科的研究得以解决。
作为“园区开发 PPP 专家组”的初步研究成果，我们于 2016 年 8 月通过 网络公开发布了《园区开发 PPP 模式蓝皮书》（第一版），获得了很多肯定的声 音和认真的反馈。在此基础上，有幸受经济日报出版社之邀，我们组织公司力 量，进一步对这一重要议题进行条缕梳理和严肃思考，形成了新版的书稿。
“蓝皮书”不是试图为某一家企业的特定解决方案唱好背书，也不是为 了提供一个放之四海皆准的通用模板，而是呈现一个观察园区开发应用 PPP 模式的参考视角。我们竭力实现的目标是将园区开发应用 PPP 模式的难点 和契合点整理出来，并在多学科融通的基础上形成几套解决方案。我们不是 简单武断地说园区开发“能”还是“不能”应用 PPP 模式，我们探究的是 整体可行性和具体改造方法。
在全面建设小康社会的目标下，在城镇化和 PPP 两大浪潮中，我们的 探索仍在继续，诚挚欢迎各界的批评和建议。
张 燎 上海济邦投资咨询有限公司董事长
2016年7月 28日
第 1 章 园区开发与 PPP 模式概述
1.1 园区的概念与发展历程回顾
改革开放伊始，百废待兴之际，我国借鉴新加坡的园区发展模式，为 吸引外资企业投资、发展产业，推动区域经济发展，开始设立工业园区。以 1979 年设立的蛇口工业区为起点，到 1984 年第一批设立的 14 个国家级经 济技术开发区，到各地逐步设立的高新技术产业开发区，经过三十余年的发 展，我国逐步形成了多类型、全体系的园区体系，使之成为国内经济的关键 力量。
我国园区发展历程可大致分为五个阶段，详见表 1-1。这五个阶段的演 变历程反映出我国产业园区的建设理念、运行模式、职能管理逐步升级，在 城市空间布局上，园区和城市的关系也经历了“相互脱离布局、产业链延伸 布局、中枢辐射式布局、多级耦合式布局”的四个阶段 a，详见 1.3 节“园区 发展的一般规律”的阐述。
表 1-1 国内园区发展的五个重要阶段 b
阶段 时段 发展特征
创立阶段 1979—1984 年
改革开放初期，蛇口工业区、深圳特区相继成立，园区体系开始 创立
初步发展阶段 1985—1991 年
沿海地区和经济发达区域的经济技术开发区快速发展，园区体系 初现雏形
续表
阶段 时段 发展特征
快速发展阶段 1992—2002 年
园区类别中增加高新技术产业区，各级地方政府争相建设园区， 园区数量大幅增加，园区体系出现“无序发展”的隐忧
稳步发展阶段 2003—2008 年
2003 年中央政府开展整治行动，对园区的审批和建设工作加强监 管，园区体系逐步进入稳步发展阶段
升级发展阶段 2009 年至今
2009 年后，园区的相关政策和发展策略更加关注园区软环境的建 设，包括创新创业氛围、和谐园区、就业与社会保障等，园区体 系进入升级发展阶段根据中国开发区协会的统计，截至目前，全国有十余类国家级园区共 594 个，除港澳台及西藏外的 30 个省、直辖市和自治区均设有省级开发区，
共计 1167 个 a，详见图 1-1 和图 1-2 所示。 目前，仅有国家级经济技术开发区和高新技术产业区的统计数据较为
完备。根据商务部于 2015 年 12 月 16 日发布的《2015 中国开发区竞争力研究 报告》的数据，2014 年国家级开发区累计实现地区生产总值 14.25 万亿元（其 中国家级经济技术开发区实现地区生产总值 7.65 万亿元，国家高新区实现地
区生产总值 6.6 万亿元），占全国地区生产总值比重达到 22.5%，比 2013 年提 高了 0.4%；第二产业增加值约 10 万亿元，占全国的比重达到 36.7%。
第 1 章 园区开发与 PPP 模式概述
图 1-2 省级开发区分布图
商务部的统计显示，2015 年 1—9 月，国家级经开区实现地区生产总值 58010 亿元，税收收入 9297 亿元，占全国比重分别为 11.9%、9.8%；实际
使用外资和外商投资企业再投资金额 2433 亿元；实现进出口总额 39634 亿 元，占全国比重为 22.2%；高新技术产品出口额达到 8619 亿元，占全国高 新技术产品出口总额的 30.3%。a
可以看出，园区对区域和城市经济发展的贡献度越来越高，已经成 为中国经济增长的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制改革的试验 区域。
概括而言，上述各类园区均为政府主导下在一片土地上集中发展产 业，致力于实现经济发展、居民就业和区域长期发展。除了前述由政府主管 部门或成立国资公司直接管理的园区外，随着市场化的发展，也产生了政府 授权企业、与企业合作创立和培育的产业区域，例如，亿达公司主导建设和 运营的商务园区 b、光谷联合主导建设和运营的城市主题产业园 c、宏泰发展主导建设和运营的产业市镇 a、华夏幸福主导建设和运营的产业新城 b，这些 区域同样符合“在一片土地上集中发展产业，致力于实现经济发展、居民就 业和区域长期发展”的园区特征。
本文将此类“集中开发建设，用于发展产业，进而推动区域经济和社 会全面发展的划定区域”统称为“园区”，其既包括国内政府发起设立的多 类型园区，也包括传统意义上的园区和面积更大的产业新城（镇）。
除了图 1-1、图 1-2 展示的由政府主导设立的多类园区外，根据园区的 主导产业情况可将园区分为多种类型。最早发展的是以工业和制造业为主的 园区，随着经济的逐步发展，技术密集型的高新技术产业以及多类型服务业 也逐步成为园区内的产业，进而出现了一系列专业园区，如物流园区、养老 园区、循环经济园区等，具体项目类型及情况详见本文第 4 章。
1.2 园区开发的内涵与实践
从产业发展的角度来看，园区内产业经历了“少量同类产业集聚—— 产业链集聚——产业集群——产城融合”的发展路径。联合国工业发展组织
（UNIDO）将园区发展划分为四代，详见表 1-2 所示。
表 1-2 UNIDO 设定的园区发展路径 c
评估维度 第一代 第二代 第三代 第四代
土地开发 粗放式开发 有简单规划 编制详细规划 科学规划产业区和生活区
产业定位 无明确定位 少数特定产业集聚 产业链集聚
高附加值产业集聚，发展 总部经济
园区管理 基本管理职能 以招商引资为主 进一步加强招商引资
除招商以外，为企业提供 更多增值服务
社会管理 无社会管理职能
第 1 章 园区开发与 PPP 模式概述
工业园区到第四代产业园区的发展路径，正体现了园区开发的不断丰富的 实践内涵，园区开发的内容从纯粹的土地开发，逐步扩展到推动产业集聚、开 展园区管理和提供社会公共服务等内容，具体包括招商引资、产业发展服务、 园区管理、基础设施和社会服务设施的建设和运营等，并将最终目标扩展到推 动园区经济和社会协调发展，推进城镇化，实现产城融合一体化发展。
1.3 园区开发行业简介
从 20 世纪 80 年代起，伴随着工业园区的设立和发展，出现了一批由政 府设立的工业园区管理企业，蛇口招商、张江高科、天津泰达、武汉东湖高 新都是其中的典型代表。这些企业以企业形式运作和管理工业园区，一般由 园区管委会或当地政府控股，被视为国内第一批园区开发企业。
然而，实质上，这类企业在早期只在相应园区经营，并未在全国范围 内开展园区开发业务，且在实践中同时发挥着部分园区管理委员会的政府管 理职能，并非完全的市场化运作主体。然而，随着市场的发展，部分企业依 托园区开发管理经验，开始在新的区域开拓项目，参与方式包括直接参与园 区建设运营管理的重资产模式、输出园区管理模式和经验的轻资产模式两 类，天津泰达是其中的典型代表。
2003 年，“产业地产”的概念由联东集团首次提出，其被定义为“围绕 着微笑曲线，构建的产业价值链一体化平台，以产业为依托，地产为载体， 实现土地的整体开发与运营。以独栋写字楼、高层办公楼、标准化厂房、中 试研发楼为开发对象，整合自然资源、社会资源、经济资源等，打造产、 学、研产业集群，帮助政府改善区域环境、提升区域竞争力；帮助企业提升 企业形象、提高企业发展力的新型产业形式”。可以看出，产业地产的概念 脱胎于房地产行业，是产业和地产的结合，与工业园区同样发挥产业发展载 体的作用，但其经营的园区一般规模较小，且以园区载体建设和出租为主要业务类型，在占地规模、经营管理目标及内容上与工业园区均有差异，其代 表企业包括 1990 年创建于深圳的天安数码城、2003 年成立于北京的联东集 团、1998 年在大连软件园的基础上发展起来的亿达中国。这些产业地产商 基本实现了完全的市场化，能够自主开展产业地产项目的建设运营，且多为 私营企业，其服务内容涵盖了区域开发、产业载体建设、产业导入和发展等 内容，可被视为第二批园区开发企业。
同样是 21 世纪伊始，河北省两家名不见经传的地方房地产企业在另一个 方向探索了园区开发的路径。2003 年华夏幸福在固安开始建设产业新城，2005 年宏泰发展开始在龙河新区建设产业市镇，成为区域整体开发业务的先行者。 两家企业的这两个典型项目都已超过传统意义上的工业园区的规模和范围，虽 然仍以产业发展为核心目标和重点任务，但其服务内容已涵盖了区域规划、基 础设施建设和运营、公共设施建设和运营等内容，由于其将园区开发的项目拓 展为片区综合开发，项目内容和规模上了新台阶，以这两家企业为代表的开展 片区综合开发业务的企业可被视为第三批园区开发企业。
随后的十余年，在中国房地产业狂飙猛进的时代，地王频出、房价高 企，房地产成为中国经济的支柱性龙头产业，土地使用权收入也成为地方财 政收入的重要来源，其带来的影响是重大而深远的。就本书研究的主题而 言，一方面房地产行业的高速发展带动了经济发展、推动了城市建设，另一 方面，此消彼长，制造业自身的发展受到一定程度的阻碍，相应地，工业地 产、园区开发业务的发展也逐渐趋缓。虽然趋势如此，但前述各园区开发企 业也都保持着发展的态势。
直至近三年开始的 PPP 大潮，园区开发类项目再一次成为市场热点。 这一变化有其必然性。从项目性质而言，园区开发类项目投资额大、项目内 容复杂、需要政府和企业共同参与，非常适合采用 PPP 模式；从供给侧而 言，房地产行业不再高速增长，房地产企业开始寻求新的业务增长点，产业 地产和区域开发成为其关注的新热点，此外还有中信集团这类产业链齐全的 大型央企，中国建筑、中国中铁这类传统建设型企业，以及以“园区中国” 为代表的凭借经验和整合能力开展轻资产运营的团队，都开始参与到园区开
发项目中来，让市场更为活跃；从需求侧而言，国内面临经济换挡升级的压 力，同时希望通过“一带一路”等战略推动产业走出去并提升国际影响力， 在实现这些国家战略的过程中，工业园区仍然是重要的产业发展载体和发展 方式，被政府寄予厚望。
在这种背景下，PPP 模式为政府和园区开发企业提供了合作的契机，成 为园区开发行业发展的新动力。包括传统工业园区运营管理、产业地产、片 区综合开发在内的多种园区开发项目都大量出现，园区开发 PPP 模式也成 为市场关注的重点，更多传统房地产企业开始对国内园区开发 PPP 项目更 为详细的分析，详见本书第 4 章。
作者简介
济邦咨询公司，是国内很早专注于基础设施和公共服务领域的财务顾问、法律顾问、监管咨询、政策咨询及海外业务咨询的专业服务机构之一。成立十五年来，济邦始终秉持“为客户创造价值，我们才有实现自身价值的机会”的宗旨，致力于为这些行业的大中型PPP项目交易、投资并购、融资安排、管理改善和为顶层政策设计提供高品质的咨询服务。
济邦总部位于上海，在北京、天津、南京、杭州、深圳、长沙、武汉、西安、成都、昆明、乌鲁木齐等地设有分支机构。济邦拒绝任何形式的加盟或挂靠，全部分支机构均由济邦直接经营管理。
济邦拥有超过100名全职咨询人员，是行业内首次自建专业PPP法律顾问团队的咨询机构，12年前业已具备独立完成完整PPP咨询服务的能力。济邦的资深咨询专家深度参与了财政部和国家发改委关于PPP的顶层制度设计，累计为数百个省、市、县级政府客户和各类所有制企业客户完成的项目投融资规模达人民币数千亿元，以“专业、务实、创新、合规”著称，咨询服务质量和职业操守都是PPP咨询领域的“业界良心”。
目录
前言……………………………………………………………………1
第 1 章 园区开发与 PPP 模式概述 ……………………………… 1
1.1 园区的概念与发展历程回顾 …………………………………………… 1
1.2 园区开发的内涵与实践 ………………………………………………… 4
1.3 园区开发行业简介 ……………………………………………………… 5
1.4 国内园区存在的问题与发展趋势 ……………………………………… 8
1.5 PPP 模式概述 …………………………………………………………… 9
1.6 国内园区开展政府和企业合作的需求分析 ……………………………11
第 2 章 园区开发 PPP 项目重点问题解析 ……………………13 2.1
园区开发 PPP 项目的内容及运作方式 ………………………………… 13
2.1.1 园区开发 PPP 项目的内容 ……………………………………… 13
2.1.2 园区开发 PPP 项目内容的选择原则 …………………………… 16
2.1.3 园区开发 PPP 项目运作方式 …………………………………… 17
2.1.4 园区开发 PPP 项目的时序和侧重点 …………………………… 18
2.2 园区开发项目涉及的土地问题深度剖析 ……………………………… 19
2.2.1 土地管理制度基础 ………………………………………………… 20
2.2.2 园区开发 PPP 项目中主要土地问题剖析 ……………………… 23
2.2.3 有关建议 …………………………………………………………… 34
2.3 园区开发 PPP 项目的风险分配机制 …………………………………35
2.3.1 PPP 项目风险识别 ………………………………………………… 35
2.3.2 PPP 项目风险分配的原则 ………………………………………… 37
2.3.3 PPP 项目风险分配及风险防范机制 ……………………………… 38
2.3.4 园区开发 PPP 项目风险分配机制的现状、分析和设想 ……… 40
2.4 园区开发 PPP 项目的回报机制计 …………………………………41
2.4.1 PPP 项目回报机制概述 …………………………………………… 41
2.4.2 选择回报机制的影响因素 ………………………………………… 42
2.4.3 国内园区开发 PPP 项目回报机制的征 ………………………44
2.4.4 园区开发 PPP 项目相关的财政资金一览 ……………………47
2.4.5 关于园区开发 PPP 项目回报机制的初步设想 ………………51
2.5 园区开发 PPP 项目的物有所值评价与财政承受能力论证问题分析 57
2.5.1 园区开发 PPP 项目物有所值评价 ……………………………58
2.5.2 园区开发 PPP 项目财政承受能力论证 ………………………63
2.6 园区开发 PPP 项目的融资方式与渠道分析 …………………………66
2.6.1 园区开发 PPP 项目融资方式概述 ……………………………66
2.6.2 股权融资 …………………………………………………………… 68
2.6.3 债权融资 …………………………………………………………… 69
2.6.4 园区开发融资的关注要点 ………………………………………… 75
2.7 园区开发 PPP 项目的监管机制设计 …………………………………76
2.7.1 园区开发 PPP 项目监管的难点分析 …………………………77
2.7.2 国际 PPP 项目监管机制经验借鉴 ……………………………78
2.7.3 园区开发 PPP 项目监管机制设计原则 ………………………79
2.7.4 园区开发 PPP 项目监管机制设计思路 ………………………80
2.8 园区开发 PPP 项目的绩效考核体系设计 ……………………………83
2.8.1 绩效考核的含义 …………………………………………………… 83
2.8.2 绩效考核的目的 …………………………………………………… 83
2.8.3 园区开发项目绩效考核指标制定的原则 ………………………… 83
2.8.4 如何建立园区开发项目绩效考核体系 …………………………… 85
2.8.5 对园区开发项目绩效考核的建议 ………………………………… 89
第 3 章 全国园区开发 PPP 项目数据分析 ……………………91
3.1 整体情况 ………………………………………………………………… 91
3.2 行业类型 ………………………………………………………………… 91
3.3 项目规模 ………………………………………………………………… 91
3.4 地域分布 ………………………………………………………………… 93
3.5 合作期限 ………………………………………………………………… 95
3.6 运作方式 ………………………………………………………………… 96
3.7 回报机制 ………………………………………………………………… 97
3.8 发起类型 ………………………………………………………………… 98
3.9 落地情况 ………………………………………………………………99
第 4 章 园区开发 PPP 项目协议核心要素 …………………101 4.1
园区开发 PPP 项目协议的组成 ……………………………………101
4.2 园区开发 PPP 项目协议核心要点 …………………………………… 102
4.2.1 园区开发 PPP 项目主协议核心要点 ………………………… 102
4.2.2 合资协议与公司章程核心要点 ………………………………104
附录 1：典型园区开发项目案例解析 …………………………105
1. 产业新城综合开发的华夏模式 …………………………………… 105
2. 西安市徐家湾地区综合改造 PPP 项目 …………………………… 108
3. 中信汕头滨海新城项目 ……………………………………………111
附录 2：园区开发相关法规政策：摘录与评述 ………………113
中央级政策 ……………………………………………………………… 113
地方级政策 ……………………………………………………………… 129
附 表……………………………………………………………… 142
内容摘要针对广大从未接触过园区开发PPP项目实际操作的人员，以经典案例做示范，帮助他们学习和掌握园区开发PPP模式的相关理论和实务要点，全面了解和把握我国应用园区开发PPP模式的发展历程和现实问题。使广大读者能够在清晰和直观的情境下，迅速建立起在具体园区开发PPP项目中的系统思维和操作框架。
主编推荐PPP实战系列丛书，为园区开发PPP项目的实际操作人员提供借鉴，强化园区开发PPP项目监管者的管理意识。
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