中国城市精细化管理研究(精)9787030696199

第一章 中国城市管理的问题与对策　　2019年末我国城镇常住人口占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，比上年末提高1.02个百分点 。中国城市化进程持续快速推进，城市人口与空间规模不断扩大，城市经济活动承载密度不断增强，城市社会问题日益复杂，城市管理任务日益繁重，中国城市管理的理念、手段、方式等面对新要求和新挑战。本章旨在从传统的城市管理问题切入，寻求化解城市主要矛盾和核心问题的对策与方向。　　一、中国城市管理的主要问题　　传统的粗放型城市管理具有明显的不足和短板，已无法适应现代城市管理和人民群众的新要求，并衍生出如下城市问题。　　（一）生活设施建设滞后，供给不充分　　在城市化水平与城市规模快速扩张的背景下，一方面，在我国城市中，煤水电气热等城市基础设施，停车场、公共厕所、直饮水点等生活服务设施，以及绿地、公园、广场等文化设施等建设不充分，与居民需求存在差距。另一方面，设施建设与城市管理的衔接制度存在缺漏，诸多生活设施的建设、维护、养护投入不足。一是设施建设不能满足实际需求，设施便利性不足。受行政体制、条块分割和管理传统等因素影响，城市基础设施的规划选址、建设体量、决策执行等多由规划和建设部门在行政系统内部沟通协调。人民当家做主、协同参与规划、聆听公众意见等充分体现居民需求导向的机制，尚未发挥主导作用，造成城市设施供给与居民需求无法很好匹配。诸如盲道等无障碍设施、园林绿化、垃圾处理系统、排水设施等重要设施的建设严重不足。二是建设和维护投入不足，基础设施的供给滞后。绝大多数城市的设施建设资金筹集渠道单一，主要依靠政府财政支出。而城市建设维护税是政府公用设施建设的主要税种，投入不足导致城市基础设施建设滞后于社会经济发展和居民的实际需求。此外，在既有城市设施的维护中，执行的经费标准不能灵活调整（如城市环境作业与管理经费标准），严重制约了设施的检修和维护，无法保证城市基础设施进行动态质量升级，为居民日常生活埋下安全性隐患。三是部门之间的责任不清、协调困难，不利于设施建设管理。　　重要城市基础设施尤其是大型建设项目，从决策、立项、勘察、设计、征地拆迁、安置等到组织施工、竣工交付使用等过程，需要各级政府、各相关部门的广泛参与，协调难度大会延误城市基础设施建设。从城市管理部门来讲，由于在提前介入、竣工验收、移交接管等制度上存在漏洞，建设部门移交过程中，存在带病移交、建设方案对后期维护管理考虑不周等问题。此外，城市管理部门在规划和建设环节的参与权、移交使用环节的决定权、维护管理环节的处置权、司法配合保障等领域的机制不完善，为基础设施后期管理带来很大困难。　　（二）主体纵向分权弱化，权责不明晰　　作为我国城市管理体制的重要形式，“两级政府，三级管理”体制的关键是由市区两级政府向街道和社区的管理责任下沉。但是在这个过程中，各级政府的职能定位、市与区之间的协调机制、街道的具体职责界定、社区居民委员会与居民自治的关系等，均为“两级政府，三级管理”体制运行中应尽快解决的问题。　　首先，市级政府与区级政府责权划分不合理。一方面，市级政府相较于区级政府而言过度集权；另一方面，城市管理权力在部门间非常分散，规划、执法、监督等部门职能相互分割。其次，街道层面存在着较为突出的条块分割矛盾。一方面，街道办事处职责不明晰，作为区政府的派出机构，街道办事处在法理上不属于一级政权，没有税收征管、行政执法、人事任免等权力，但实际上履行着一级政府的管理职责，因此其存在着严重的职能错位（张冬冬，2015）。在调研过程中，北京市西城区某街道的城市管理执法队员表示，街道办事处与辖区内的职能部门并非上下级的管理关系，政府职能部门对街道办事处的工作也没有配合的义务，街道办事处很多管理职责无法展开。另一方面，街道办事处实际承担的职责严重超载，随着城市管理重心不断下移，原来由职能部门“条条”承担的很多管理责任和任务被下放到街区，导致街道管理内容大为增加。特别是在城市综合整治和综合执法下移的背景下，部分工商管理、园林绿化、交通道路等任务都被划转至街道城市管理部门，这进一步增加了街道执行管理职能的困难程度。例如，北京市西城区某街道城市管理执法队已有13个大类、390余条执法案由。　　（三）管理体制条块分割，协同化不足　　体制不畅是阻碍我国城市管理深入发展的核心问题之一。现阶段，我国城市管理各个职能部门的相互配合与协同工作非常重要，其中，城市规划、建设、管理三者的关系*为核心。当前，尽管我国初步建立了规划、建设、管理等三大职能的协同实施框架，但尚未从根本上改变“重建轻管”的局面，一方面，城市管理仍然相对滞后，另一方面，在城市规划、基础设施建设和旧城改造过程中，“先建后管”“只建不管”“以建代管”等现象也时有发生。在对城市管理调研的过程中也发现，“规划漏项”“建设甩项”给城市管理工作造成了相当大的困难与阻碍。未来，城市的规划和建设应避免急功近利与面子工程，要不断提高城市规划、建设和管理的深入衔接，从根本上杜绝城市的无序开发建设；同时逐步扭转城市管理部门职能建设缺位的问题，妥善解决各部门之间的职能定位模糊、职责交叉、管理效率低下等顽疾。