财政经典文献九讲：基于财政政治学的文本选择

综上所述，到明清时代，帝国财政已成功地将自己的收入建立在土地基础上，根据田地的面积获取主要财政收入。在此基础上，依靠非正式收入体系来获得财政收入的弹性。正式收入体系与非正式收入体系一起，构建出一个简朴的、保守的财政体系。与此同时，工商业经济仅仅被视为农业经济活动不可缺少的补充，来自工商业的收入在财政中的地位并不重要。这样一种安排是自帝国以来财政制度不断探索所能达到的成熟状态，明清帝国也因此成为工业化之前世界上为成功的国家。

不过，从雍正帝财政改革及其他财政改革的经验看，帝国财政存在着内在的缺陷：财政管理事实上在帝国框架内无法真正地实现理性化，帝国财政内部存在着紧张关系。理性化财政制度的构建，内部紧张关系的消除，有待于国家类型的转换。反过来说，纠正财政管理及财政制度中内在缺陷的努力，在一定条件下，可能会成为帝国财政乃至国家制度向现代转型的重要动因。

一、 帝国财政管理无法理性化的表现及原因

从整个帝国历史来看，帝国财政管理事实上是无法真正地理性化的，这可以从理性化所要求的统一、直接、平等、规范等标准来加以考察，并探究其中的内在原因。

首先，受制于复杂的现实，财政管理不能实现统一性。按照帝国的理念，皇权统治建立在对土地的控制上，普天之下的所有财产与人口，产权都属于君主，都属于可税的对象；同时，普天之下的民众福利，也由君主负责。在此理念基础上，帝国君主有权也应该调用国内的一切财政资源来履行必要的职责。但在帝国广袤的土地上，地形各异，民情不一，农作物多种多样。要在这样的土地与民众基础上实施普遍统治与统一管理，采用的制度就需要有某种通用性，然后将特殊性交由各地方政府官员去处理。但为了满足这种普遍或统一的要求，又不能给予地方政府官员过大的权力，实施过于差别的政策。因此，在财政上，首先体现出来的就是对所有的田亩征收统一的田赋，这就只能按照标准设置普遍化的统一要求，并在相当程度上摒弃工商业经济。这样的要求无法适应多种多样的土地、农产品出产与经济状况，并给财政征收与支出安排带来很大的难题。这样的难题在制度上并无统一的解决方法，只能交给地方政府官员在实践中灵活地应对。按照标准收取的田赋，无法支撑政府的有效运转，特别是在公共需要突出的地区。因此，帝国在财政管理上发展出正式制度与非正式制度两套体系，前者是上层制定的、普遍性适用但一般为的要求，后者往往由下层发展而来，是前者的变通与补充，目的是为适应各地特殊的情况，并使前者能够得以运转。但后者的出现与不断壮大，又破坏了帝国统一性的要求。事实上，即使是正式制度在现实中的运转，也远远达不到统一，往往表现出各种乱象，如分头管理、令出多门、零散不一等。

其次，运行成本的存在，使得财政管理失去了直接性。明清时期，至少在理念上，帝国试图直接向分散的小自耕农征收田赋。这一点，与同时代的日本、欧洲相比，明显地不同。曾小萍也以日本大名征税为例，来说明清王朝实行直接财政征收的特殊性（第5页）。此时日本德川幕府，通常以村落共同体为单位来征收土地税。而中世纪的西欧王室，则通过诸侯、庄园主或附庸进贡的方式来实现征税。两者都没有像中华帝国这样，在制度上向单个纳税人（或家庭）直接地征税。从现代性这一维度来衡量，直接征税显然更符合国家对民众直接统治的要求，似乎更为先进。但是在农业经济条件下、在广袤复杂的国土范围内，由政府工作人员和经政府任命的民间领袖，来收集田赋并支付给特定的项目，显然需要巨大的运行成本。于是，这一制度以种种变通的形式，大致运行起来。但在其背后，却是通过编外书吏、衙役等非正式政府工作人员的协助，乡村富户的代理，有权势人员的包揽等进行的。就是说，表面上的直接征税，实际上依靠了大量间接组织或人员的协助才维持的。这些间接组织或人员，从积极的方面来看，节约了政府征税的成本；从消极方面来看，又加重了民众的负担；更为重要的是，它使得直接统治名不副实。

再次，特权的存在破坏了财政管理的平等性。在帝国理念中，普天之下的民众在君主面前都是平等的。因此帝国财政管理制度的设计，也试图实现横向平等与纵向平等的原则，体现为帝国田赋征收实行“履亩而税”，即根据田亩面积、区别土地类别来征收田赋，从而实现平等的要求。在实际财政管理过程中，帝王也一再要求各级政府官员，抑制豪强权势、保护小民免受不公平做法和敲诈勒索行为的损害。但问题是，如前所述，皇权自身就是一种特权，它源自土地的占有，并依血缘原则而继承。为了维护这种特权，就必须给予各级官吏一定的特权，以卫护皇权。虽然帝国消灭了制度化的贵族，但依附皇室的宗室成员、各级官吏及在野士人，仍然拥有各种法律特权，并在现实中衍生出种种法外的特权。法内和法外特权的存在，不但破坏了帝国财政管理所要求的平等性，而且更因为他们兼并土地、垄断商业机会，使国家丧失了田赋基础与财政潜力。

后，能力问题使财政管理无法做到规范性。规范的财政管理，应该是从政府必须履行的各项职责出发，核算实现职能所需的经费支持，然后按照统一、直接、平等的要求，依事先确定的标准从社会中征取该项收入。这是现代财政中的以支定收原则，在预算中表现为“零基预算”。而要这样做，应按以下步骤进行：首先必须对政府职能有一个清晰的界定，以此来建构政府组织结构、安排必要的政务活动、核算各项费用；接下来就要对社会经济状况作一个全盘的调查统计，弄清可以征税的资源与途径；在上述信息充分和可计算的基础上，后确定税收的征收方式与税负的分配途径。虽然明清时期的财政管理，发展出极为完善的财政机构与会计核算手段，但远远不能达到上述规范性的要求。它不但不能对可征收的税收有基本的统计，更不能将全部税收集中起来进行合理的配置。现实中的财政管理，在资金计划上显然是一种现代预算中所说的“基数法”，即按照过去情况安排今后的财政资源配置，而且往往是按照低层面的分散要求，简单生硬地将财政资源配置出去（根据情况加以适当地调整）。因此，帝国并不具备规范财政管理所需要的复杂的统计能力和支配各项资源的能力，也没有大规模市场交换与金融组织为中介，根本不可能实现财政资源在帝国范围内进行规范地配置的要求。

二、 帝国财政的内在紧张

上述帝国财政管理无法理性化，在相当程度上还源于帝国财政的内在紧张关系，这些紧张关系是由帝国制度造成的，因而根本无法在帝国框架内得到解决。曾小萍的原话是，“造成中央集权的中国政府的崩溃，并不是缺乏眼光或意志力，而是缺少办法”（第287页）。帝国财政制度内部存在的紧张关系，表现为如下几个方面。

，正式收入体系中官僚阶层对帝国财政既支撑又削弱的紧张。帝国君主依靠官僚阶层，实现对广土众民的治理。因此，官僚阶层是帝国制度的重要支柱，是支撑财政制度有效运转的主体力量。但是，官僚阶层同时又是削弱帝国财政基础的主要力量。这是因为，如前所述，以官僚阶层为核心的缙绅地主，一方面在制度上拥有少缴钱粮、免除力役的优免特权，另一方面又利用手中的权力寻求法外特权，在兼并土地过程中想方设法破坏土地账册的登记与调整，不承担或少承担兼并土地的田赋负担。这样，随着土地不断地集中到官僚阶层或受其庇护的大户人家手中，国家能够收取的田赋就越来越少，这表现为各地方政府日趋严重的田赋“民欠”问题。田赋不能应收尽收，民欠越积越多，终严重损害了帝国的正式财政收入基础。因此，官僚阶层既支撑着帝国财政的运行，又削弱了帝国财政的基础。

第二，非正式收入体系中公与私的紧张。如前所述，作为维系财政收入体系弹性的非正式收入，它产生于公务的需要，因而具有一定的公共性。陋规的收取，也并非没有规矩，而是有一定的惯例和规则，因而也具有某种公共性。但是，收取陋规毕竟是一项“私”行为，在收取陋规和贪污纳贿之间并没有一个明确的分界线，利用收取陋规的机会大肆贪污、捞取个人好处也无可靠的制约机制。这样，陋规的存在极大地败坏了吏治，腐化了风气，伤害到民众的利益。就是说，非正式收入体系，既维系了帝国的运行，却又在损害帝国的基础。

第三，特权对工商经济发展既保护又破坏的紧张。明清帝国成功建立起以“税地”为核心的财政收入体系，工商业经济不是帝国财政收入的基础。在此前提下，帝国对商人的人身和产权的保护、对市场规则与组织的建设，也就严重地不足。没有权利保护，没有法律保障的规则与组织，自愿的商品交易就难以进行，特别是在大规模商品交易中。现实活动中的商人，要么局限在当地市场中，靠亲身的力量进行交易、保护权利与履行规则，这表现为明清时期存在着的汪洋大海般的小规模市场活动与小商人；要么依托于特权阶层的保护，或者自己就是权力拥有者（皇商或官商），如此才可能从事大规模交易及远程贸易，并进而发展成为巨商大贾。在权力的夹缝中，或者在特权阶层所掌握的权力保护下，明清两代工商业经济也都有所发展。但是，在这些夹缝中生存的工商经济，很容易被权力所破坏。而特权阶层出于私人利益所提供的庇护，往往也会因私利而撤销，或者自觉不自觉地攫取短期商业利益，无法长期有效地促进工商业发展。更不用说，特权阶层自己举办的工商业，往往是靠操纵或破坏市场规则来获利的，这破坏了工商业经济长期发展的基础。所以，特权既保护了工商业经济一定程度的扩张，又破坏了工商业长期大规模发展的基础。

三、 帝国向现代转型的财政动因

尽管中华帝国在财政上存在着上述的内部缺陷（即非理性特征与内在的紧张），但仅从内部因素看，帝国似乎仍能长期维系下去，而不管王朝会怎样地兴衰。在一个王朝的生存期，如果君主对外征伐的雄心不大（这样军事费用不会爆发性地增长），帝国君主又能相对有力地控制宗室（在财政上使皇室经费不至于侵蚀国家财政）和官僚（使非正式收入体系不破坏正式收入体系）的行为，那么量入为出原则就不会被突破。这时财政上就会有结余，王朝就能生存，帝国也因此处于稳定期。如果上述条件不成立，那么量入为出原则就会被突破，王朝会随着财政一起崩溃。在经历一段时间的波动后，帝国将会伴随王朝的更换而实现重生，帝国财政也因此得以重建。

可是，“帝国能够长期维系”的结论是以国家所受外部威胁不大为外在条件的。一旦这样的条件不再具备，就需要国家积极行动去应对生存危机，此时帝国财政设定的消极国家职能观就再也无法继续下去，财政上就需要为急剧增长的支出寻求新的收入来源。如第二讲所述，这种新收入来源，只能从具有大量剩余及富有弹性的工商业中去寻找。而要让工商业成为不断增长的财政收入来源，国家就要积极地行动去发展工商业；要发展工商业，为关键的是确立个人产权，以及维护经济交易规则，这就意味着要建立一个基于个人权利和财产保护的政治与法律制度。这样的制度将有效地摒弃特权，有力地约束官僚阶层的行为；与此同时，非正式财政收入体系将被放弃，财政收入可依赖于迅速发展的工商业所提供的税收。这一切，意味着帝国财政乃至帝国制度的整体转型。

换言之，帝国财政乃至帝国制度内部缺陷的存在，将会因国家生存危机（外部条件）的诱发，而变成促进帝国财政乃至帝国向现代转型的动因。正如晚清时期的财政史所显示的，在国家遭遇重大生存危机时，帝国财政体系远远不足以支持迫在眉睫的支出压力。于是在现实中，财政不得不接受“量出为入”的原则，为不断增大的支出压力寻找收入来源，这终带来了发展工商业的要求。而发展工商业，又使以保护产权、促进工商业活动为目的的财政职能观得以确立，并因此在现实中有必要建立向民众寻求财政支持的理性化预算制度。就这样，帝国财政开始向现代财政转型，帝国也因此缓慢地向现代国家转型。[1]

P154