财政支出政策绩效评价

财政支出政策绩效评价是一种典型的公共政策评价（public policy 
evaluation）。作为一种政策评价，其评价的对象是一种特定的公共政策，
即涉及财政资金使用或者支持的公共政策。这种特点的公共政策大多是具有
分配性（或再分配性）的支出政策。这类政策评价本质上是一种结果为导向
的评价，它主要关注支出政策的实施结果，关注政策产出（output）、成效
（outcome）和影响（impact）的实现。正如政策学家詹姆斯·安德森所说，
政策评价主要“运用社会科学方法来测量政策或项目的社会影响，以及它们
达到预定目标的程度”。

自《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布以来，
我国各地、各部门都在积极地推进财政支出政策绩效评价，尤其是重大支出
政策与项目的绩效评价。然而，从各地开展的政策评价实践来看，其关注的
焦点依然主要是过程、规则和程序，并未重点关注支出政策的实施结果，特
别是政策成效的实现。造成这种现象的原因很多，其中一个重要原因是，我
国大多数评价人员对财政支出政策绩效评价的基本理论与方法缺乏系统的认
知和了解。为此，笔者在2017年完成的世界银行贷款技援项目《财政支出政
策绩效评价操作指南》（TCC6）a的基础上编写了本书。

本书旨在回答和阐述以下几个基本的问题：（1）财政支出政策绩效评价
的中心问题是什么？（2）如何科学地开展财政支出政策绩效评价？（3）开
展财政支出政策评价面临着哪些主要障碍与问题，以及如何克服这些障碍与
问题？为此目的，本书首先分析和阐述了财政支出政策评价的概念、性质、
基本理念与原则。然后在此基础上，重点研究和分析了政策绩效评价的程序
与方法，以及财政支出政策的事前评价、事中评价、事后评价和影响评价。
后，分析和讨论了财政支出政策评价面临的主要问题，以及来自不同学派
的挑战。以下，我们循此思路简要概述一下本书的主要内容与观点。

a 见财政部预算评审中心. 中国财政政策政策绩效评价体系研究[M]. 北京：经济科学出版社，2018：第
二部分.

 
财政支出政策绩效评价

- VIII -

（一）关于财政支出政策绩效评价的性质与特点。本书认为，财政支出
政策绩效评价本质上是一种结果为导向的评价，它主要分析评价支出政策的
实施效果与效率。换言之，财政支出政策绩效评价的中心问题就是回答政策
是否有效。其主要的特点是，重视实证主义的研究设计，重视对政策过程与
结果的监测，重视应用统计与抽样技术收集证据，重视对收集数据与资料的
分析和解释等。

（二）财政支出政策绩效评价的主要类型。财政支出政策评价既是一种
实证研究，也是一个绩效信息反馈系统。作为信息反馈系统，财政支出政策
绩效评价不仅包括事后评价，还包括事前评价和事中评价。OECD/DAC（经
合组织援助发展委员会）认为，“评价必须及时，即在决策需要的时候可以
用得上。就是说, 评价在项目实施的各个阶段都发挥着重要作用，因此不应仅
当作一项事后的工作来开展。”为此，本书系统研究了财政支出政策绩效评
价的几种形式，包括事前评价、事中评价、事后评价以及影响评价。它们的
主要不同在于，事前评价是一种“预测性”的评价，关注的主要是政策的未
来可能结果；事中评价是一种“过程性”的评价，其关注的主要是政策的实
施过程；事后评价则是一种“回顾性”的评价，关注的主要是政策的实施结
果；影响评价的主要目的是，对某项政策活动的净效果进行估计，以准确回
答政策是否有效的问题。

（三）财政支出政策评价的主要工具。在财政支出政策评价中，结果链
和绩效评价矩阵是两个非常重要的工具。其中，结果链（逻辑框架）是一个
理解政策从其投入到结果之间因果关系的工具。该工具对于评价人员和利益
相关者都非常重要。因为他们能通过它为政策建立一个评价人员和利益相关
者“共同认定的长期目标愿景，共同认定如何实现愿景，以及用什么来衡量
这一过程中的进展”（琳达，2009）。绩效评价矩阵（评价指标体系的升级
版）则是一个帮助评价设计的组织工具，可以帮助组织好评价目的和内容，
并且保证评价内容（评价问题）与合适的评价指标及相应的数据收集和分析
方法相匹配。

（四）评价结果的反馈与运用。财政支出政策绩效评价不但提供了有关
政策实施情况的重要反馈，而且还提供了有关政策（项目）成败的重要信
息。这些信息不仅可以帮助决策者改进政策的决策和管理，而且可以展示责
任和提高政策的透明度。因此，绩效评价报告完成之后，必须要将评价结果
反馈给利益相关方，以便他们能充分、有效地利用评价报告所提供的绩效信

 
前 言

- IX -

息。正如英国《红皮书：评价指南》（2011）所言，“评价汇报不仅仅是撰
写完成一份报告，重要的是要将评价结果反馈给评价的各利益相关方，并将
评价结果运用于新的政策决策之中”。

（五）财政支出政策绩效评价面临的主要障碍与问题。如上所述，财政
支出政策绩效评价的中心问题是回答政策是否有效。然而，在评价实践中，
很多因素造成了政策评价有效完成的障碍与问题，这些因素主要包括：政策
目标的不确定性、确定因果关系的困难、政策效果与影响的分散性、成本-效
益评估的困难、绩效评价数据和经费的缺乏以及政府官员的抵制等。尽管存
在这些困难与问题，但是随着现代技术与社会科学研究方法的不断发展，人
们会找到越来越多的新的方法来克服和解决这些问题。比如，现代大数据技
术的应用和发展就为政策绩效评价的发展开辟了广阔的前景。大数据标志着
人类在寻求量化和认识世界的道路上前进了一大步。过去不可计量、存储、
分析和共享的很多东西都被数据化了，拥有大量的数据为我们认识和理解世
界打开了一扇新的大门，也为破解前述财政支出政策评价的难题提供了一把
钥匙，换言之，大数据时代的来临将会给财政支出政策评价带来一系列创新
与发展。

大文豪苏轼主张，文章皆应“有为而做”，并做到“如五谷可以疗饥，
药石可以伐病”。本书即是本着这一理念而写作的，并期望能够回答上述
的几个基本问题，为我国财政支出政策评价的科学化、规范化发展尽一份力
量。由于水平所限，书中还存在许多不完善甚至不当的地方，欢迎读者多予
批评与指正。

在本书即将付梓之际，在此我要向给本书提出过建议和其他形式帮助的
所有人表示感谢！特别需要感谢的是：中国财政科学研究院的刘尚希院长、
王朝才研究员、王诚尧研究员和王泽彩研究员，财政部预算评审中心李方旺
主任、宋文玉和刘文军副主任，《管理世界》杂志主编李志军研究员，中国
行政管理学会副秘书长张定安研究员，世界银行北京办陈建青女士和赵敏女
士，农业农村部工程建设服务中心王振泽处长、王蕾副处长，中央财经大学
马海涛副校长、姜玲教授、徐焕东教授、杨燕英教授、于鹏教授、邢华教授
和刘庆乐副教授。他们的深刻洞见与建议使本书受益良多。在此，谨向他们
表示衷心的感谢！

诚挚的感激我要献给本书的两位同行评议专家：上海财经大学马国贤
教授和美国堪萨斯大学的何达基教授。两位教授在百忙之中，不仅认真通读

 
财政支出政策绩效评价

了全书，而且提出了富有价值的评论。他们不仅治学严谨、学养丰厚，而且
待人诚恳、品格高尚。能够与他们认识和交往，是我一生的幸运。

另外，还要感谢我的几位年轻的、富有才华的学生：马文竭、赵丽丽、
王笑展、许家珂、孙海燕和刘飞同学。马文竭、赵丽丽和王笑展同学帮助翻
译了部分重要的英文文献，许家珂、施劲松、孙海燕、施飞鸿和刘飞等帮助
进行了资料的收集、整理和画图等工作。

后，要感谢的是中央财经大学研究生院和清华大学出版社。中央财经
大学研究生院不仅给本书以出版资助，而且对书稿的修改提出了许多宝贵的
意见。清华大学出版社的编辑梁云慈老师则对本书的编辑与完善付出了艰辛
的劳动。

施青军

本书首先分析和阐述了财政支出政策绩效评价的概念、性质、理念与原则。然后在此基础上，重点研究和分析了财政支出政策绩效评价的程序与方法，以及财政支出政策的事前评价、事中评价、事后评价和影响评价。后，分析讨论了财政支出政策绩效评价面临的主要问题，以及来自不同学派的挑战。本书认为，政策评价的中心问题是回答政策是否有效。为此，财政支出政策绩效评价的主要任务就是提供可靠的、有用的政策或项目结果，并通过实际受益者与目标受益者，实际受益程度与目标受益程度的对比来证明政策的价值，说明支出政策是否有效。 本书的读者对象主要包括两类：一是公共管理、公共政策、财政学等专业的本科生和研究生；二是从事政策研究与财政支出政策评价的政府机关、科研机构、社会中介等工作人员。

施青军，中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师，行政管理系主任。兼中国财政学会理事及绩效管理专业委员会理事。
2002年6月，毕业于财政部财政科学研究所（现为中国财政科学研究院），获经济学博士学位。1991年6月，赴海南特区工作。在海南工作期间曾担任了海口市税务代理服务中心主任、海南敬业会计师事务所所长、海南会计师事务所所长等职务，并为中国注册会计师和注册税务师。2002年7月始，供职于中央财经大学，主要的研究领域为公共政策分析与评价、政府(预算)绩效管理。主要著作有：《企业实用税收》（1992）、《区域开发与资本市场》（专著，2002）、《中国特色的绩效审计探索》（专著，2007）、《国际金融组织贷款项目绩效评价典型案例》（2010）、《政府绩效评价：概念、方法与结果运用》（专著，2016）、《中国财政支出支出绩效评价体系研究》（2017），以及《公共项目与绩效评估：国际经验》（译著，2015）等。