加快农业转移人口市民化的战略抉择

欧阳慧，经济学博士，毕业于中国社会科学院，现任国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室副主任、副研究员，2012—2013年挂任四川广安市市长助理，主要研究领域为人口流动与城镇化、区域战略与规划。在《人口研究》、 《经济学动态》、((宏观经济研究》等学术刊物发表学术论文70多篇，参与著作20多部。曾获得华夏建设科学技术奖一等奖l项，国家发改委优秀成果奖二等奖1项、三等奖2项，国家发改委中青年优秀论文奖1项，国家发改委宏观经济院优秀成果奖5项。其代表性著作： ((优化国土空间开发格局研究》、 《农业转移劳动力市民化研究》、 ((迈向全面建成小康社会的城镇化道路研究》、 ((广州迈向国家中心城市的战略抉择》等。

第一章新时期农业转移人口市民化的进展评估

促进有能力在城镇稳定就业生活的农业转移人口实现市民化，是新型城镇化的首要任务。加快农业转移人口市民化，不仅是提升城镇化质量、促进社会公平正义与和谐稳定、不断增强人民群众获得感幸福感安全感的客观要求，也是稳定城市产业工人队伍、扩大中等收入群体规模、支撑我国经济保持中高速增长的现实需要，还是破解城乡二元结构、畅通城乡循环、构建新发展格局的必然选择。2014年以来，我国高度重视农业转移人口市民化工作，并取得了显著成效，但同时也存在落户难与不愿落户并存、城市选择性落户现象普遍、落户隐性门槛多等突出问题。客观评估我国农业转移人口市民化的进展成效，分析存在的问题梗阻，有利于为下一阶段加快提高农业转移人口市民化质量提供参考借鉴。

一、2014年以来农业转移人口市民化取得历史性突破

（一）户籍制度改革深入推进，落户城市条件放开放宽的力度前所未有

相较于以往仅侧重于破解城乡二元制度、消除小城镇落户限制的户籍制度改革，党的十八大以来，以放开放宽落户限制为主线的全方位、系统化户籍制度改革政策框架已基本构建并不断完善（表1-1）。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》把促进农业转移人口市民化作为提高城镇化质量的核心目标；同时，为推动改革落到实处，国家相继出台文件进一步调整了城市规模划分标准和城镇人口统计口径，推动实施差别化落户政策，制定了推动1亿非户籍人口在城市落户的方案，有针对性地全面放开放宽重点群体落户限制，建立“人地钱挂钩”和进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出等配套政策和机制。目前，东部沿海主要人口流入地区普遍降低了落户条件，中西部和东北地区除省会城市以外，基本全面放开了落户限制，中小城市落户门槛基本取消，一些此前落户门槛较高的大城市、特大城市持续全面放宽对普通劳动者的落户限制，超大城市建立了公开透明的积分落户制度。

(二)户籍城镇人口增长规模和速度提升显著，超过1亿农业转移人口在城镇落户

2014~2019年，户籍人口城镇化率由37.1%提高至44.38%，年均提高1.46个百分点，高于前35年年均提高水平0.9个百分点；户籍城镇人口累计增长11388万人，年均增长2278万人，分别高于常住城镇人口累计和年均增长1461万人和292万人，1亿非户籍人口落户城镇的目标提前完成。户籍城镇人口增长规模和速度达到改革开放以来最高水平，近5年（2014~2019年）的户籍城镇人口增长规模高于过去10年（2004~2014年）的累计增长，占到自1978年以来过去41年累计增长的24.3%；近5年户籍城镇人口年均增长人数是过去41年年均增长水平的2倍（图1-1）。

本书顺应户籍福利差距以“城乡差距为主”向“以区域差距为主”转变的新形势，以2015年1%人口抽样调查数据分析为基础，综合考虑城市落户压力以及农民工落户规模、意愿、条件，探索建立一种将供给侧和需求侧统筹考虑的新形势下区域差别化推进农民工落户城镇的理论框架；并以大量的调查问卷和实地调研为支撑，在对比分析不同类型区域不同类型群体农民工的特征、落户意愿敏感性、落户面临障碍的基础上，结合到2035年我国基本实现现代化时的城镇化目标，模拟分析不同区域不同政策强度下的农民工落户目标情景并进行比选，构建区域差别化推进农民工落户的政策体系，为完善户籍制度，加快推进农业转移人口市民化提供支撑。