新时代“枫桥经验”： 基层社会治理的中国方案

中国是一个具有五千年法制历史的文明古国，在漫长的法制发展进程中，形成了博大精深的中华法文化，它不仅是古圣先贤政治智慧和法律智慧的结晶，也为灿烂辉煌的中华法系提供了坚强的文化支撑。虽然时移世易，但面对世界法制发展的新潮流，中华法文化中蕴含的许多优秀传统和理性因素，依然构成一座值得认真挖掘和传承的文化宝库，为建设中国特色社会主义法治国家提供了珍贵的历史借鉴。

以德化民，以法治国，明德慎罚，德法共治，是中华法文化的核心要义。面对国家兴亡的残酷斗争，卓越的思想家、政治家意识到道德对于治国的作用。周公灭商之后便提出明德慎罚。至汉代，进一步认识到德的作用，遂以德为主、刑为辅。至唐代，更将德礼与刑罚的不同的作用与相互关系总结为“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也”。德的作用在于提高人们的道德素质，消除恶习，进而改良社会风俗习惯，所以古代的政治家坚持以德化民。但德的教化功能不能实现国家的对内对外职能，不能保证国家机器的正常运转，也不具备强制惩奸治恶的功能，故而以德化民必须与以法治国相结合，借助法律的强制作用，惩戒违反道德的行为及各种犯罪，所以二者密不可分。以德化民，建设稳定的社会基础，以法惩恶，维护社会的安宁和国家的强盛。法律的制定要以主流价值观及道德原则为指导，使法律成为道德的承载，让法律更多地体现道德理念和人文关怀。另一方面，将某些道德规范直接融入法律，以道德涵养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。只有将道德要求和法律规范有机结合，相互促进，共同提升，才能实现善治的目标。

重视基层组织的建设，力求做到法治、德治、自治（乡治）相统一，是中国古代基层治理的一条重要经验。中国古代以农立国，十分重视基层组织的建设，为确保基层的和谐稳定和实现国家的稳固发展打下了坚实的基础。首先，行乡宴之礼，明长幼之序，敦亲睦之情。中国古代重礼制、序尊卑的礼法文化，上行之于朝堂，下贯彻于乡里。从周朝起，所实行的乡宴之礼，就是礼法文化的具体贯彻。根据周礼，乡宴之礼，也就是定期举行乡宴，以和乡党之情，以明长幼之序，以叙伦常之亲。乡宴之礼起到了明礼义、重伦序、宣教化、彰良善、黜奸邪、移风俗的积极作用。其次，善教化民，兴学育才。善教与善治密不可分，善教化民、兴学育才对于良好的乡治具有重要的作用。善教的内涵可以分为以下几点：一是明礼乐，正人心，敦风俗。二是重人伦，尽忠孝，爱国家。三是设学校，育人才，兴文治。善教不仅需要国家采取各种政策措施，广而教之，更重要的是，使人自省，由正心诚意出发，进而齐家治国，直到平天下。能平天下，可谓达到了乡治的极致。最后，制定家法族规、乡规民约维持自治，调动乡村的一切积极因素共同为治。唐宋以后，社会上广泛流行大家族的家法族规、家训族谱，如《颜氏家训》《义门陈氏家法》《永兴张氏合族禁条》等。在家法族规、家训族谱之外，还有大量的乡规民约，如宋代吕大钧《吕氏乡约》、朱熹《增损吕氏乡约》，明代王守仁《南赣乡约》等，其中以《吕氏乡约》最为典型。家法族规、乡规民约都是里甲老人和息争讼、管理家族和乡里事务的重要依据，属于民间法的范畴，成为国法的重要补充，在基层治理中发挥了重要作用。

中国古代基层治理的丰富经验，为今天构建共建共治共享的现代基层社会治理新格局提供了厚重的文化支撑。新时代“枫桥经验”，就是对中华优秀传统文化的创新和发展。汪世荣同志和王斌通同志均是我的弟子，他们的两本专著，是新时代“枫桥经验”研究的力作，也是“枫桥经验”西北学派新的标志性成果，既从历史演进、核心要义、文化传承、实践创新等宏观视角进行了深入探讨，也从基层良法善治、矛盾纠纷化解法治化、人民司法优良传统、平安中国基层基础建设等微观层面展开了卓有见地的阐发。他们的论述表明，目前提倡的新时代“枫桥经验”，坚持群众路线和“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”等经验做法，构建自治、法治、德治“三治融合”的基层社会善治新体系，是当之无愧的全国政法综治战线的一面旗帜，也是党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案，为基层社会治理现代化提供了中国方案。

《新时代“枫桥经验”》一书由西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院院长汪世荣教授带领的研究团队负责撰写，书稿十分注重理论与实践相结合，通过“枫桥经验”的发展历史及其创新、新时代“枫桥经验”的文化传承、新时代“枫桥经验”的治理实践、“枫桥经验”与美丽乡村建设等篇章，介绍了“枫桥经验”应用于实践的具体做法。该书稿从理论的高度入手，内容丰富、深入浅出，是一本通俗理论精品力作。

汪世荣   法学博士，西北政法大学二级教授、博士生导师、法律史学科首席专家、学术委员会副主任、中华法系与法治文明研究院院长、枫桥经验与社会治理研究院院长，兼任中国法学会理事，中国法律史学会第八、第九届执行会长。两项国家级人才项目入选者，国家社科基金重大项目首席专家。曾获全国优秀教师、全国人民调解专家、陕西省先进工作者、陕西省十大法治人物、陕西省优秀中青年法学家等荣誉。主要研究领域为中国传统司法、陕甘宁边区法制史、枫桥经验与社会治理法学、法学教育等。

绪 论 / 1

第一章 从“枫桥经验”到新时代“枫桥经验” / 8

一、“各地仿效，经过试点，推广去做” / 8

二、“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交” / 14

三、“把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好” / 24

第二章 在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验” / 51

一、党建统领是根本保证 / 52

二、人民主体是核心价值 / 57

三、自治法治德治结合是基本要义 / 63

四、共建共治共享是基本格局 / 72

五、平安和谐是目标效果 / 76

第三章 新时代“枫桥经验”的文化传承 / 82

一、新时代“枫桥经验”与中华优秀传统文化 / 82

二、新时代“枫桥经验”与红色法治文化 / 96

三、新时代“枫桥经验”与社会治理文化 / 106

第四章 新时代“枫桥经验”的治理实践 / 117

一、基层社会治理社会化——以绍兴市诸暨市的实践为例/ 118

二、基层社会治理法治化——以西安市雁塔区的实践为例/ 139

三、基层社会治理智能化——以佛山市南海区智慧法院建设为例 / 150

四、基层社会治理专业化——以“枫桥式”社区警务为例/ 162

第五章 “枫桥式”特色创建助力平安法治建设 / 182

一、“枫桥式”特色创建的理论阐述 / 182

二、“枫桥式”特色创建的标杆：枫桥人民法庭的实践 / 198

三、“枫桥 乡约”：中华优秀传统文化融入基层善治 / 228

四、企业“枫桥经验”：“枫桥式”特色创建的行业延伸 / 250

第六章 新时代“枫桥经验”与中国式现代化 / 274

一、基层社会治理是中国式现代化的重要组成部分 / 275

二、新时代“枫桥经验”是基层社会治理的典范 / 297

三、新时代“枫桥经验”推动市域社会治理现代化 / 309

四、新时代“枫桥经验”的国内推广与域外借鉴 / 323

后 记

《新时代“枫桥经验”》一书由西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院院长汪世荣教授带领的研究团队负责撰写，书稿十分注重理论与实践相结合，通过“枫桥经验”的发展历史及其创新、新时代“枫桥经验”的文化传承、新时代“枫桥经验”的治理实践、“枫桥经验”与美丽乡村建设等篇章，介绍了“枫桥经验”应用于实践的具体做法。该书稿从理论的高度入手，内容丰富、深入浅出，是一本通俗理论精品力作。

汪世荣   法学博士，西北政法大学二级教授、博士生导师、法律史学科首席专家、学术委员会副主任、中华法系与法治文明研究院院长、枫桥经验与社会治理研究院院长，兼任中国法学会理事，中国法律史学会第八、第九届执行会长。两项国家级人才项目入选者，国家社科基金重大项目首席专家。曾获全国优秀教师、全国人民调解专家、陕西省先进工作者、陕西省十大法治人物、陕西省优秀中青年法学家等荣誉。主要研究领域为中国传统司法、陕甘宁边区法制史、枫桥经验与社会治理法学、法学教育等。

新时代“枫桥经验”之所以能够在不同历史时期有效回应基层社会治理中的普遍性问题，恒久地成为一种具有全国影响力的基层社会治理模式，是因为新时代“枫桥经验”特殊性的基层社会治理实践中，蕴含着基层治理的实质内涵。只有穿透新时代“枫桥经验”实践形态及其具体要素，从根本上把握新时代“枫桥经验”与基层社会治理的内在统一性，才能真正地理解新时代“枫桥经验”作为基层社会治理模式的典范意义。新时代“枫桥经验”蕴含的基层社会治理实质内涵主要体现在以下三方面：

一是国家与社会成员关系的创造性建构和调整。国家与社会成员关系随着社会情势的变迁而不断变化，基层社会治理必须依循着基层社会基本形态、主要矛盾以及现实需求的变化而恰当建构和调整两者之间的关系。“枫桥经验”在各历史时期，正确把握国家与社会成员关系的变化及其实质，通过创造有效的方式、方法、体制、机制，构建和调整国家与社会成员关系，实现了基层的有效治理。从新中国成立初期的社会主义教育运动中“枫桥经验”运用少捕人，矛盾不上交，依靠群众，以说理斗争的形式有效遏制了干群矛盾被敌对化的态势，到“枫桥经验”探索出帮教经验和治保经验，逐渐形成了社会治安综合治理实践经验。再到“枫桥经验”逐渐聚焦于社会矛盾化解，集中体现为“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”的“四前”工作法。相应地，“枫桥经验”被总结为“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。进入21世纪，根据社会治安、管理情势的变化，新时代“枫桥经验”逐渐突破社会治安的领域，涉及社区矫正、流动人口管理等社会管理工作，形成“党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐”的社会管理工作格局。

二是中央政策在基层的优化实施。新时代“枫桥经验”在回应基层社会主要矛盾，建构和调整国家与社会成员关系的过程中，有效解决了中央政策在基层的贯彻与落实问题。国家治理的核心过程即中央政府决策一统性与地方政府执行灵活性间的动态关系。以地方（基层）对中央政策贯彻实施的程度以及效果为标准，目前的基层实践主要体现为博弈式实施与优化式实施两种形态。前者是在治理资源与规则仍不充分的情况下，以地方（基层）采取“讨价还价”的方式部分地实施中央政策；后者则依托充分的治理资源与规则，将中央政策的宗旨和要求与地方（基层）治理的现实需求有效联结。新时代“枫桥经验”就是把宏观的中央政策优化为契合实际的、可操作的具体举措，从而实现中央层面与地方（基层）层面的双重目标。

三是国家总体秩序在基层的实现与维系。通过在基层建构和调整国家与社会成员的关系，优化实施国家政策，新时代“枫桥经验”的根本目的在于在基层实现与维系国家总体秩序。改革开放之后，国家总体秩序的性质发生了根本性的改变。基层社会治理不仅仅是国家对社会成员单向度的管控，而是在国家权威的主导下充分激发基层的活力，由国家权威与社会成员共同维护社会的稳定与和谐，促进经济社会的发展，满足每个社会成员共同的（基本）需求。新时代“枫桥经验”通过将国家基础性能力与基层秩序自生成能力两种力量有机地整合起来。一方面，将国家权威向基层渗透、贯穿，在实践层面表现为国家对基层的辐射力、组织力、动员力、控制力、矫正力，在观念层面表现为国家在基层凝聚治理共识的意识形态濡化能力，另一方面充分发挥基层社会成员生产、生活秩序的自组织、自生成、自平衡的内生性、自发性能力。

因此，新时代“枫桥经验”蕴含的基层治理实质内涵是在基层场域中构建与调整国家与社会成员的关系，优化实施中央政策，把复杂的社会需求及个别化的社会行为妥帖地整合到国家的总体秩序安排之中，既通过强化国家基础性能力以保证国家对基层的辐射力、组织力、动员力、控制力、矫正力及濡化力，又通过激活与培育基层秩序的自生能力以保持和发挥社会成员在基层治理中的创造性、自主性、互助性及自律性。