中国结构性司改论纲

　　本研究框架采取“总分结构”，且在总和分的展开上又遵循了“递进逻辑”。在总论部分，开门见山，回顾了综配司改的背景和意义之后，分析了在综配司改之前中国司改的演进道路、取得的成绩和存在的问题。之后，全面梳理了综配司改在理论界和实务界的改革共识，包括现实基础、内在驱动、逻辑支撑、突出短板和重点难点。同时，根据中央深改委、中央政法委、“两高”，以及全国政法机关的深改共识，引出聚焦于综配司改“四梁八柱”的整体研究框架。在此基础上，对于员额制的动态调整改革、司法责任制下的强化法律监督、以审判权为中心的职权优化配置改革等重大现实命题给予重点关注。
　　在分论部分，基本上按照法院、检察院、司法行政部门三大系统分类，抓住其中的六类命题分别加以展开。这种分类式研究并不苛求“面面俱到”，而是务求寻要害、抓重点，突出可复制和可推广的经验，以及深改中出现的重要创新；同时，又注意关注分析深改出现难题背后的更深层次问题，探索和提出解决问题的“可选项”，逐一加以评点和分析，提出破解难题的最佳方案。当然，也不刻意避讳深改出现的失误和短板，重在汲取教训和经验，以为后事之师。比较值得一提的是，本研究的最终成果付梓之时，恰是上海司改综配试点的收官的次年，所以，最终以量化实证分析工具，对整体和局部的上海综配司改进行了比较科学的全面评估，实现了让研究成果形成“闭环”的目的。

第一编　导　论1
第二编　结构性司改基本理论13
第三编　司法主体体系化建设97
第四编　优化司法职权配置161
第五编　健全司法管理运行机制291
第六编　综合法律服务供应体系363
第七编　智慧司法和司法行政415
第八编　定量定性评估体系653

　　本研究框架采取“总分结构”，且在总和分的展开上又遵循了“递进逻辑”。在总论部分，开门见山，回顾了综配司改的背景和意义之后，分析了在综配司改之前中国司改的演进道路、取得的成绩和存在的问题。之后，全面梳理了综配司改在理论界和实务界的改革共识，包括现实基础、内在驱动、逻辑支撑、突出短板和重点难点。同时，根据中央深改委、中央政法委、“两高”，以及全国政法机关的深改共识，引出聚焦于综配司改“四梁八柱”的整体研究框架。在此基础上，对于员额制的动态调整改革、司法责任制下的强化法律监督、以审判权为中心的职权优化配置改革等重大现实命题给予重点关注。
　　在分论部分，基本上按照法院、检察院、司法行政部门三大系统分类，抓住其中的六类命题分别加以展开。这种分类式研究并不苛求“面面俱到”，而是务求寻要害、抓重点，突出可复制和可推广的经验，以及深改中出现的重要创新；同时，又注意关注分析深改出现难题背后的更深层次问题，探索和提出解决问题的“可选项”，逐一加以评点和分析，提出破解难题的最佳方案。当然，也不刻意避讳深改出现的失误和短板，重在汲取教训和经验，以为后事之师。比较值得一提的是，本研究的最终成果付梓之时，恰是上海司改综配试点的收官的次年，所以，最终以量化实证分析工具，对整体和局部的上海综配司改进行了比较科学的全面评估，实现了让研究成果形成“闭环”的目的。

　　序　一

　　该部著作是杨力教授主持国家社科基金重大项目、最高人民法院重大项目、国家重点研发计划课题的集成性、体系化的原创成果。中国新一轮司法体制改革分为基础性司法体制改革（简称基础司改）和综合配套司法体制改革（简称综配司改）两个阶段。其中，综配司改更加具有“结构性”。本成果甄别和精选了新时代中国结构性司改理论和实践的若干重大命题，给予全面深入研究。
　　决策咨询成果获过党和国家领导人、省部级以上领导肯定性批示16次，并被相关实践工作部门采用，不少经验被多个省份借鉴。其中，涉及“智慧司法”的技术研发成果取得计算机软件著作权7项、申请发明专利5项，并在全国多地转化应用，形成了“产学研用”一体化闭环，产生较大经济和社会效益。
　　理论成果在《中国法学》、Asian Journal of Law and Society、Hong Kong Law Journal、《中国社会科学评价》、《政法论坛》、《法律科学》、《法学家》、《东方法学》、《华东政法大学学报》、《法学》、《政治与法律》、《政法论丛》、《人民司法》、《法律适用》、《上海交通大学学报（社会科学版）》等刊物发表学术论文19篇。其中，8篇论文在最高人民法院、中国社会社学杂志社、香港城市大学、英国伦敦国际政治与比较法研究院、荷兰伊拉斯姆斯大学、日本大阪大学、新加坡国立大学、西班牙阿维尼达大学主办的学术研讨会上，以主题报告方式被宣读，产生较大国内外学术影响。
　　相关成果入选上海市人民政府决策咨询奖一等奖2次、第十六届长三角法学论坛一等奖、世界人工智能大会法治论坛二等奖、中国社会科学评价研究院中国智库咨询建言地方贡献奖、最高人民法院司法体制综合配套改革论文优秀奖。
　　特别鸣谢最高人民法院办公厅、立案庭、信息中心、司法改革办公室，以及中共上海市委办公厅、中共上海市委政法委、上海市人民代表大会监察和司法委员会、上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市司法局、上海市法学会、上海市第一中级人民法院、上海市第二中级人民法院、上海市第三中级人民法院、上海金融法院、上海社科院法学研究所等提供的各种支持和帮助！

　　序　二

　　2014年起，中国的新一轮司改在地方先行先试，渐次在全国展开。这一阶段作为“基础司改”，初步完成了司法责任制、人员分类管理、以审判为中心的诉讼机制和省一级人财物统管改革。其中，司改的“上海样本”尤其受到中央和社会各界的充分肯定，具有十分重要的代表性意义。2017年8月29日，中央深改组中央全面深化改革领导小组，2018年3月根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》改为中央全面深化改革委员会（中央深改委）。审议通过《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》（以下简称《上海综配司改框架意见》），使上海又一次成为深化司改的“试验田”。区别于前一阶段，综配司改定位于深化司法体制改革的“有限目标”，包括有基础、迫切性、可行性、有特色、可复制等内容。相对于基础司改，综配司改牵扯多方利益、流水线长、作业面广、程序繁复、难度较高，所以，以“一盘棋”思路，更加强调同步设计、系统完备、互为前提、体系配套，尤其关注关键议题与优先顺位的内在锲合性。
　　毫无疑问，这一轮的基础司改及综配司改是一项立足于全局视野的系统工程，借助国内外前沿成果不断创新，反思以往司改的经验和教训，以及破解基础司改中存在的难题。在此基础上，作为中国结构性司改特色最为显著的综配司改针对司法主体体系化、优化司法职权配置、健全司法管理运行机制、综合法律服务供应体系、智慧司法和司法行政、定性定量评估体系等重点领域，逐步建立了新时代司改理论和实践架构，又提炼了进一步推动全面政法改革的攻坚点。正是从这一角度，中央甄选上海推动综配司改，具有深刻的内在逻辑和具体指向，目的是让趋于成熟的上海司改在改革思路、推进模式和运行机制上具有更强的可复制和推广的意义。
　　2019年12月，全国试点的上海综配司改已经完成。它探索以往司改存在的以下重大问题：改革的系统集成性不强，司改多个项目之间的耦合性没有被充分认识；部分改革任务协同性部署不够，制度和机制的衔接有缝隙，平台化转型缺少统筹；满足多元化需求供给不精准，执法司法的便民和惠民政策不到位；另外，还存在配套政策未完全实施、改革重点任务未彻底落实、实质性改革成效不明显等问题。这些现象虽然直接导致“改革红利”的释放不足，但也是进一步深化综配司改的契机。
　　基于以上分析，中国新一轮司改包括基础司改和综配司改两个阶段。为了疏解长期以来的“小修小补”司改陷入的“内卷化”困境，作为主体工程的基础司改完成了阶段性突破。但是，对其效能分析使深化司改的复杂性逐步被认识，不少实际问题甚至超出人们想象，导致改革目标难以毕其功于一役。简言之，不进入配套工程的综配司改，就难以上升到一种新的形态，还会让持续的治理成本投入不能带来更多相应的增益，又陷入新的阶段的“内卷化”。于是，综配司改基于“锚定理论”以基础司改为测评的起始值，部署和决策时对基础司改出现的问题给予更多关注，尤其强调配套工程与主体工程的跟进衔接。值得关注的是，综配司改试点有成绩，但也出现了聚光灯下的“霍桑效应”，让这一配套工程仍然存在“内卷化”现象，亟待整饬以推动司改进一步深化。在此基础上，政法改革的概念随之而出，并需要优先解决一些亟待破解的关键议题。所以，本研究就是对于以上以综配司改为主要对象的中国结构性司改进行的体系化研究。
　　本研究框架采取“总分结构”，且在总和分的展开上又遵循了“递进逻辑”。在总论部分，开门见山，回顾了综配司改的背景和意义之后，分析了在综配司改之前中国司改的演进道路、取得的成绩和存在的问题。之后，全面梳理了综配司改在理论界和实务界的改革共识，包括现实基础、内在驱动、逻辑支撑、突出短板和重点难点。同时，根据中央深改委、中央政法委、“两高”，以及全国政法机关的深改共识，引出聚焦于综配司改“四梁八柱”的整体研究框架。在此基础上，对于员额制的动态调整改革、司法责任制下的强化法律监督、以审判权为中心的职权优化配置改革等重大现实命题给予重点关注。
　　在分论部分，基本上按照法院、检察院、司法行政部门三大系统分类，抓住其中的六类命题分别加以展开。这种分类式研究并不苛求“面面俱到”，而是务求寻要害、抓重点，突出可复制和可推广的经验，以及深改中出现的重要创新；同时，又注意关注分析深改出现难题背后的更深层次问题，探索和提出解决问题的“可选项”，逐一加以评点和分析，提出破解难题的最佳方案。当然，也不刻意避讳深改出现的失误和短板，重在汲取教训和经验，以为后事之师。比较值得一提的是，本研究的最终成果付梓之时，恰是上海司改综配试点的收官的次年，所以，最终以量化实证分析工具，对整体和局部的上海综配司改进行了比较科学的全面评估，实现了让研究成果形成“闭环”的目的。
　　本研究成果主要撰稿人包括杨力、彭辉、徐礼强、顾全、陈红蕾、林竹静、赵帅、宋虹、张倩、夏朝羡等。
　　是为序。