良治：对自由、民主、市场的反思

《良治：对自由、民主、市场的反思》通过分析西方民主理论中的三个逻辑误区，主张“优主政治”的新体制框架，继而提出“良治”的概念和模式。
作者从新的角度来理解人类自由，从社会发展阶段的角度来分析市场的性质，探讨市场在不同的发展阶段与美好生活的关系及互动。
《良治：对自由、民主、市场的反思》分析了解决温饱后人类发展的主要问题及解决的方法，提出利用体制优势，使温饱后的资源配置更有利于未来发展，更有利于群体的长远利益，更有利于实现大众的美好生活。

尹伊文，英国牛津大学社会文化人类学博士，美国乔治城大学公共政策硕士和外交学学士。长期在世界银行工作，从事社会经济发展方面的研究。已经出版关于世界各国经济和社会发展的著作有《优主治国》（北京大学出版社，2021）、《幸福与 GDP：主流发展模式之外》（三联书店，2019）、《天下为公：中国社会主义与漫长的 21 世纪》（合著）（中国人民大学出版社，2018）、《在世界边缘的沉思：对社会发展模式的反省》（三联书店，2011）等。

前言优良治理的演化与探寻

第一部分不自由的人与自由的人类
第一章“人生而自由”观念的由来与演变
一、 “人生而自由”的疑问
二、 “人生而自由”观念的由来
三、 从理性到浪漫的嬗变0
四、 现代派对启蒙运动的重新审视0
第二章人类自由的获取0
一、 从人的不自由到人类的自由0
二、 人对自由的二重性心理0
三、 寻找最佳平衡点0

第二部分民主与优主0
第三章民主理想与民主实践0
一、 从君主制到民主制的程序理想0
二、 实践对民主程序的检验0
三、 不平等的投票：游说与献金0
四、 民主的悖论：小集团重于大集团0
第四章西方民主的基本逻辑问题0
一、 概念矛盾：人民的群体性与权利的个体性0
二、 自毁机制：不负责任的权利0
三、 自弱机制：中位数效应的趋中化0
第五章民主制度的改革与优主政治的尝试0
一、 摆脱“最不坏”的故步自封0
二、 西方民主体制内的改革：改进选举0
三、 西方民主体制外的探索：优主政治
四、 优主政治在中国历史上的实践
第六章追求群体的长远利益
一、 个体本位与群体本位
二、 “为群体长远利益”的多元化道路

第三部分市场理性的变迁及理性的解决方法
第七章温饱后的市场质变
一、 温饱前的市场观念
二、 温饱后的市场实践
第八章消费中的非理性动力
一、 非理性消费的内在根源
二、 非理性消费的外在推手
第九章温饱后的人类自由障碍
一、 人类生存自由的障碍
二、 人类发展自由的障碍
三、 就业与人类自由
第十章有利于群体长远利益的资源配置
结语未来，悲观还是乐观？
附录苏联与美国：历史经验再反省
一、 苏联经济的回顾与分析
二、 美国经济的回顾与分析
三、 苏美比较的误区重审

《良治：对自由、民主、市场的反思》通过分析西方民主理论中的三个逻辑误区，主张“优主政治”的新体制框架，继而提出“良治”的概念和模式。
作者从新的角度来理解人类自由，从社会发展阶段的角度来分析市场的性质，探讨市场在不同的发展阶段与美好生活的关系及互动。
《良治：对自由、民主、市场的反思》分析了解决温饱后人类发展的主要问题及解决的方法，提出利用体制优势，使温饱后的资源配置更有利于未来发展，更有利于群体的长远利益，更有利于实现大众的美好生活。

尹伊文，英国牛津大学社会文化人类学博士，美国乔治城大学公共政策硕士和外交学学士。长期在世界银行工作，从事社会经济发展方面的研究。已经出版关于世界各国经济和社会发展的著作有《优主治国》（北京大学出版社，2021）、《幸福与 GDP：主流发展模式之外》（三联书店，2019）、《天下为公：中国社会主义与漫长的 21 世纪》（合著）（中国人民大学出版社，2018）、《在世界边缘的沉思：对社会发展模式的反省》（三联书店，2011）等。

民主制度的改革与优主政治的尝试

一、  摆脱“最不坏”的故步自封

从君主发展到民主已经成为历史事实，在20世纪末，世界上已有60%的国家实行了民主选举，民主被认为是历史潮流。虽然西方式的民主制在实践中出现了许多问题，但是鼓吹非民主制仍然会被很多人斥为反对普世价值。面对如此的潮流舆论，“优主”要想得到一定的话语权，困难重重。

当优主要在民主之外另辟出路、试探新径的时候，迎面碰到的一堵巨墙是丘吉尔的名言：“民主政治是最坏的政府形式，但是要排除已经试验过的、所有的其他政治形式。”这是丘吉尔1947年在英国议院演说中的一段讲话。对于这段讲话，可以有两种解释。第一种是：“民主的政府虽然很坏，但它比其他形式的政府都好，民主政府是最不坏的。”第二种是：“民主的政府虽然很坏，但它比迄今试验过的其他形式的政府都好；至于没有试验过的政府形式和民主政府的比较，则是未知。”

在当前的民主大潮中，极少听到第二种解释，占领话语霸权的是第一种解释。无论西方式的民主制度出现了什么问题，民主崇尚者都可以用“最不坏论”来为民主辩护。一方面，使得民主制能够持续占领道德制高点，另一方面，可以阻断探索其他新的政府形式的道路，以便西方式民主制独霸天下。这种“最不坏论”的辩护衍生出两个很有害于理性探索的结果。

第一个结果是二分法。在目前“最不坏论”流行的语境中，政府形式往往被分为两种：民主和非民主。民主是最不坏的，非民主自然是更坏的，两相比较之下，民主政体就是“好”政府，非民主政体就是“坏”政府，而且非民主往往被冠以“专制”附上“独裁”“暴政”等联想意义。这种二分法，忽略了民主政体中存在的多样性，也否认了非民主政体中的多样性。

借用丘吉尔名言中的“试验过”，在试验过民主政府的国家中，它们的表现各不相同，有的表现好，有的表现坏，这些表现不同的民主国家不应该笼统地归于最不坏的。譬如伊拉克民主政府的表现就很差，许多伊拉克公民逃往邻近的非民主国家，他们的“双脚公投”显示了伊拉克绝不是“最不坏的”。

在试验过非民主政府的国家中，它们的表现也各不相同，其中表现好的可以和很多民主国家媲美，可以胜过那些表现差的民主国家，完全可以进入“优于最不坏”的行列，譬如被称为非民主的威权主义国家新加坡就远胜过民主的印度。

无论是民主还是非民主的国家，之所以表现得好是多种因素造成的，有的因素与民主体制相关，有的与民主体制无关。要想探索和试验好的政府形式，应该对这些因素做理性的分析。而武断地把一种因素视为决定因素，并笼统地称其为“最不坏的”，非常有害于全面的理性分析，有碍于人类探索“更优”的政府形式。

第二个结果是普世价值化。“最不坏论”让民主政体占领了道德制高点，因为其他非民主的东西都是比“最不坏的”更坏，都是低于“最不坏的”民主。站在道德制高点上，民主可以向下面俯视宣教，宣称民主政府是高于普世间所有其他政体的，所有非民主的国家都应该摒弃它们的“坏”政府，建立民主的“好”政府，人间普世都应该向民主的制高点靠拢，民主是普世价值。

认真思考“民主是普世价值”这一说法，可以发现有一个关键的问题值得进一步分析探讨：“民主是普世价值”中的“普世”，是指“空间的普世”，还是“时间的普世”？从理性分析的角度看，若说民主是时间上的普世价值，明显有违常识理性。时间上的普世是永恒，难道现代人可以确定万年之后人类的普世价值吗？现代人对那时候的普世环境一无所知，对那时候人会变成什么样子也无法预知，怎么就可以永恒地代表未来人类决定什么是他们的普世价值呢？现代人要把自己的价值强加给未来人，这岂不是专断？岂不是专制？这是剥夺未来人的价值选择权利。

若说民主不是时间上的普世价值，只是空间中的普世价值，这又会引发一系列问题。由于现实世界的空间是存在于时间之中的，这空间里存在的民主普世价值是始于何时？又将终于何时呢？这起始与终止之时是全世界都同步一致的呢，还是各国各地都不一致？英国是始于1688年的“光荣革命”吗？或者是全民（包括妇女）都获得了选举权的1928年？美国是要跟随英国的1688年或者1928年，还是要根据自己的时间表呢？譬如签署《独立宣言》之年，或者废除奴隶制之年，等等。其他国家又要如何决定起始和终止之时呢？决定起始之时的根据和标准是什么？预测终止之时的根据和标准又是什么？民主普世价值的宣扬者对这些问题都没有做出过理性的回答。

苏联解体是一个“试验过”的非民主政治制度的失败案例，这使得民主“最不坏论”获得了一个强有力的例证，使民主普世价值观被更多的人接受。西方民主政体国家在冷战中的胜利，把民主普世价值观推向一个新高峰，美国学者福山的《历史的终结及最后之人》是矗立在这个新高峰上的一本名著。福山认为，在冷战中共产主义败于西方自由民主主义是“人类意识形态发展的终点”，表现了“西方自由民主普世化为人类最后一种统治形式”。福山的书是1992年出版的，但是其后在许多实行民主政治的国家中发生的事实却非常糟糕，以至于福山后来也承认，在1990年代末期以后，民主化发生了退潮。

虽然福山仍然相信西方自由民主政体的优越，但是他在2011年出版的《政治秩序的起源》一书中，没有笼统地赞美民主制，而是引入了更为具体的机构要素标准来分析评价现代政治体制。他强调了三种机构要素：强国家、法治、民主问责。

他认为西方自由民主体制融合了这三个要素，而其他非民主体制都有缺陷，或者缺一，或者缺二，甚至缺三。

强国家的重要性是福山在观察和研究了世界上许多发展中国家的现实之后得出的结论。他说：“建设（强的）国家是国际社会面对的最重要问题之一，因为软弱和失败的国家是世界上许多最严重问题的根源，譬如贫困、艾滋病、毒品、恐怖主义。”

在研究的过程中，福山观察到一些非民主的政体也能建设起强国家，甚至有时比民主政体的国家还要强大有力。当集权国家中有好领导的时候，集权国家的力量能够比民主国家的更为强大有效，因而在解决许多问题时能够胜过民主国家。不过，福山认为，虽然集权政体在有好领导时能够建设强国家，但却难以克服“坏皇帝”的问题，一旦“坏皇帝”出现，国家就很可能陷于灭顶之灾。

福山在讨论这个问题的时候，明显地使用了二分法的分类：一类是民主国家，另一类是集权国家。不过，观察世界的现实可以看到，那种“一个皇帝”“一个领袖”的集权政体只代表了非民主国家中的一部分，非民主国家也有多个领导人集体掌权的政体，而且这些领导人的任期也不是如皇帝般的终身制。非终身制的集体领导体制为克服“坏皇帝”的问题开启了广阔的空间。如果有九位领导人集体执政，每个领导人的任期都只有十年，那么，发生“坏皇帝”灾难的条件是：这九个人在他们的任期内都是“坏皇帝”。出现这样条件的可能性要比出现一个终身制的“坏皇帝”的可能性小得多，而且还可以有许多的制度安排来避免形成这样的条件。关于如何才能避免形成这样的条件，是下面两个章节讨论的题目，暂不在此细述。

此处要表述的是，强国家并不是民主政体的专利，相反，非民主政体在这方面有时可以做得更好，因为民主政体在民主争议的过程中常会发生扯皮、拖拉等低效、无能的问题，这会使国家的力量大打折扣。福山对于民主政体会出现的这类低效、无能的弱国家问题，也有所反省，他在2014年出版的《政治秩序和政治衰退》一书中，使用了“否决政治”（vetocracy）来描述美国民主政府的机能障碍，由于民主体制中权力制衡的制度安排，使太多的人拥有了否决权，导致政府难以有力地做出决策，只要有人不同意（哪怕是很小一部分人），就可以进行否决，政府决策举步艰难，国家机能出现障碍。

法治是西方民主政体的标志性制度要素，但是福山也承认，非民主国家也可以实行法治，甚至在中世纪的一些国家里就有法治制度。这些中世纪的法治曾经是束缚君主暴政的有力工具，因为君主也要遵守已经形成的法律，不可违反这些法律，随心所欲地施政。在肯定法治有利于束缚暴政的同时，福山也指出了法治的负面影响：僵化。在中世纪，一些法律保护了旧的社会阶级和习俗，妨碍了现代社会的构建，使国家在社会转型时表现得僵化和软弱。在现代，法治引起的僵化也有很多例子。譬如在美国，两党在参议院辩论法案的时候，少数党常利用冗长演说的法律程序，来无限制地拖长辩论演说，以阻止通过多数党提出的法案。

法治不仅会引起僵化的问题，某些法治还直接会产生“不为人民”的结果。回顾法治在美国的实践，可以看到法治产生的复杂影响，有“为人民”的结果，也有“不为人民”的结果。法治的“为人民”结果突出地表现在防止了执政者的无法无天侵犯人民的行为，譬如执政者不能随意把人投入监狱，在美国不遵守法律程序的任意逮捕监禁等现象较少发生。以至于美国在“9·11”事件后处理国际恐怖分子的时候，把嫌犯关押到了古巴岛上的关塔那摩海军基地的军事监狱中，以便逃避美国法治中的一些束缚。但是同时，法治的“不为人民”结果也有许多表现，譬如前文讨论过的“小集团强势化”现象，那些小集团就是利用法治中的合法程序获得了对己有利、对人民有害的法律，从金融去管制到超级政治行动委员会，这些法都不是“为人民”的，是为1%服务，不是为99%服务。通过法治程序制定“不为人民”的法，使“不为人民”的行为合法化，使金钱收买政治合法化，这是法治在民主制度中产生的负面影响、形成的负面结果。

关于第三个要素“民主问责”，福山特别强调的是自下而上的问责。在民主体制中，执政者是下面的选民投票选举产生的，这种制度安排使得民主选举制具有自下而上的问责机制。若要当选执政，上面的执政者就要接受下面选民的问责，就要对下面的选民负责。这种自下而上的问责制度，强调的是上面的执政者要负责任，却忽视了选民的责任问题，没有规定下面的选民也要负责任。在目前美国的民主选举制中，选民拥有不负责任的选举权，这种不负责任的选举行为造成了许多的问题，这些问题在前文中详细讨论过。自下而上的问责形成了不对称的责任，负责任的一方（上级）要接受不负责任一方（下级）的问责，这就使得大政责任可以被不负责任的人牵引，这实在是一个逻辑的误区。除了“不负责任的选举权”的问题之外，自下而上的问责制还面临另一个重大问题。由于下面的选民数量很大，这些选民分裂为许多集团，并非一个整体，各个集团要问责政府的事情很不一样，甲集团要问责的事情会与乙集团的不同，甚至完全相反。执政者在接受问责的时候是有选择性的，对某些集团的问责会很积极负责，对另一些集团的问责则消极冷漠。前文讨论过小集团强势化的问题，就和执政者的问责选择性相关，执政者对强势小集团的问责尽心尽力，而对弱势大集团的问责则不理不睬，这种选择性使得强势小集团能够越来越强地操纵政府的决策。有选择性的自下而上问责制促成了政府只对下面的1%负责任，而对下面的99%不负责任，对群体的长远利益不负责任。

与自下而上问责制相对立的是自上而下问责制，这种自上而下问责制是许多商业公司的组织模式：普通员工接受低层经理的问责，低层经理接受中层经理的问责，中层经理接受高级主管的问责。在这种问责制度中，几乎每个人都有责任，都要接受上级的问责监督，因此工作效率会比较高，使得公司群体的利益能够得到有效的保证。当公司群体获利时，群体中的成员都能得到不同程度的利益。低层员工能得到的最起码利益是有工作的机会，不会失业。至于员工的其他福利待遇，则会因经理的不同经营理念而有所不同，经理并不是根据员工的问责来决定公司的福利政策，而是根据公司的利润效益来做决定的，是要考虑公司的长远发展利益。当然，这种问责制度也有潜在的危险，由于缺少对高管的问责，有的高管为了个人利益会损害公司利益。譬如美国2001年发生的安然公司破产丑闻，安然公司的高管制造假账，隐瞒亏空，虚报利润，自己捞了一大笔，却使公司破产，普通员工不仅失业了，还失去了在公司中的投资。不过，安然公司这样的丑闻毕竟是少数，很多公司的自上而下问责制还是运作成功的，比自下而上问责制更有效率，更有利于公司的群体利益。

福山在《政治秩序的起源》和《政治秩序和政治衰退》中，还特别讨论了国家发展过程中很可能发生的一种现象：政治衰退。他认为，产生政治衰退的一个重要原因是体制僵化。一个国家在建立之初构建的体制，是适合那个时代的环境的，是应对和处理那个环境中产生的问题的。但是，环境会发生变化，新问题会不断地涌现，如果体制僵化了，就会在处理新问题时发生机能障碍，使国家衰退。福山列举了许多古代和现代的例子，譬如在古代，一些国家在遭受军事挫败之后，仍然沿用老思路，把精力用于举行更多的祈祷仪式上，例如把资源用于向战神奉献更多的牺牲祭品方面，而不是调整思路去研究军事装备等新问题。福山举的现代例子是美国体制在处理财政赤字问题方面表现出的机能障碍，权力制衡的体制是美国建国之父们为防止独裁暴政而设计的，但是近来的美国社会中出现了缺乏共识的新因素，利益集团的游说力量又发展到罕见的新水平，面对这些新问题，权力制衡的体制却没有进行调整，因而在国会中出现了两极化的对抗死结，不能对财政赤字等问题做出理性的决策，使得国家面临政治衰退的危险。

在政治衰退的阴影面前，美国的民主制度是否能够进行成功的调整和改革呢？福山指出了调整和改革面临的两大障碍，一是在政治方面，二是在观念认识方面。政治方面的障碍主要是体制内已经形成的政治力量，他们不愿意放弃既得利益，不想进行改革。观念认识方面的障碍主要是美国已经形成的根深蒂固的政治观念——“民主参与”“政治透明”。福山指出，这种观念使得改革的思路僵化，只要一提改革，就只会从增加“民主参与”和“政治透明”的思路来考虑，认为要克服政府的机能障碍，需要设置更多的途径、增加更大的透明度。但是，从政府各个机构的现有表现来看，并非参与多、透明度高的机构就能够降低机能障碍。福山引用了一项调查，是对政府的15个机构的表现评价，其中表现最好的三个机构是：疾病控制与预防中心、国家航空航天局、军队；而表现最坏的机构是：国会。三个表现好的机构都是极少民主参与、极低透明度的；表现最坏的国会则是最多“民主参与”、最多“民主问责”、最多“政治透明”的。

在观念认识方面的这个障碍，反映了神经学和心理学所指出的人类思维弱点问题——对“内构现实”的情绪化执着。虽然人们通过自己的经验感觉到某些机构好、某些机构坏，那些好机构是参与少、透明度低，坏机构是参与多、透明度高的，但很多人仍然固守“内构现实”，不愿意做理性的调整和修改，仍然坚信参与和透明能够降低机能障碍的观念。民主“最不坏”也是一种内构现实，是民主体制进行调整改革的障碍，若固守这个内构现实，很可能导致民主体制在故步自封的陶醉中自我退化。

民主政府是不是“最不坏”呢？在“最不坏”之外，会不会有“最佳”或者“更佳”呢？从理性的角度来看，“最佳”应该是不存在的，但“更佳”则很有可能。在历史发展的过程中，人类有追求更完美的政府形式的愿望和冲动，在设计一种新的政府形式的时候，很多人希望这种新形式政府能够克服旧形式政府不能解决的问题，能比其他所有政府形式都更好更佳。但是，无论设计者多么的聪明，他都会面临至少两个难以克服的障碍。第一个是未来外部环境的变化，譬如，仅仅是电视的出现，就给美国的选举增加了大量的新变数，这是当年美国建国之父们无法想象的。近年来快速崛起的网络，正在给政治环境增添更多的新变数，不仅是二百多年前的建国之父们无法想象的，就是二十多年前的政治家们也无法想象。第二个是体制内部的变化，由于人性中的贪婪、自私等因素，总会有一些聪明的恶人会找到体制程序中的漏洞，发展出牟取私利的合法附加物，譬如利用“言论自由”搞出超级政治行动委员会，为强势小集团牟利。体制存在的时间越长，这些附加物就会越多，盘根错节，恶性生长，有的很可能发展成为大毒瘤。

要想克服这两个障碍，就不能把自己的体制称为“最不坏的”，而是应该积极地从体制内和体制外来探索“更佳”的制度形式。探索得到的新形式肯定不会是完美的，但通过试验这些新形式，可以得到新的经验，可以不断丰富人类对政府形式的认识。面对民主体制中出现的自弱自毁等各种问题，下面两个章节将讨论在民主政体的体制框架内可能的改革，以及在体制框架外可能的创新。