从失衡走向平衡：公立高等学校自主权的法律规制结构研究

本书重点研究中国公立高校自主权的法律规制问题，尝试从法律规制结构的角度破解中国高校自主权的“放乱收死”困境，以提升政府依法监管能力与高校依法治理能力，优化国家与大学之间的法律关系，保障师生合法权益。本书认为公立高校自主权的法律规制结构中，公法与私法、硬法与软法存在着结构失衡的困局，公法与私法、硬法与软法的“混合法治理”构成高校自主权法律规制的理想状态。本书对于高等教育学和教育法学界的理论研究和实务工作者，具有一定的参考价值。

姚荣，江苏泰州人。华东师范大学高等教育研究所副教授，硕士研究生导师。入选上海市教育法学人才培养计划，上海市晨光学者计划。入选2022年人大复印报刊资料重要转载来源作者。担任中国高等教育学会高等教育学专业委员会理事，上海市高等教育学会副秘书长。获聘上海市政府立法基地研究员，华东师范大学教育立法研究基地成员。研究方向为教育法学、高等教育法律与政策。主持国家社科基金课题1项。在《高等教育研究》《华东师范大学学报（教育科学版）》等CSSCI期刊发表论文60余篇，其中十余篇论文被《新华文摘》《人大复印资料》《高等学校文科学术文摘》全文转载。

章
绪论/001
一、研究背景 ／ ００１ 
二、研究的内容、问题、意义及方法 ／ ００４ 
（一）研究内容 ／ ００４ 
（二）研究问题 ／ ００５ 
（三）研究意义 ／ ００６ 
（四）研究思路和方法 ／ ００９ 
三、核心概念界定 ／ ０１１ 
（一）法律规制的概念界定 ／ ０１１ 
（二）法律规制结构的概念界定 ／ ０１４ 
（三）权利与权力的概念界定 ／ ０２１ 
（四）公立高等学校的概念界定 ／ ０２２ 
（五）高等学校自主权的概念界定 ／ ０２４ 
（六）法权的概念界定 ／ ０２６ 
（七）治理的概念界定 ／ ０２８ 

第二章
公立高等学校自主权法律规制结构厘定的法理依据/０３５
一、法律性质的辨析：公立高等学校自主权法律规制结构厘定的逻辑起点 /0３５ 
（一）国家行政抑或社团自治：公立高等学校自主权法律性质的公私之争 ／ ０３６
（二）复合型法权：公立高等学校自主权法律性质的再界定 ／ ０３７ 
二、学术自由与公共利益：公立高等学校自主权法律规制结构厘定的价值前提 ／ ０４４ 
（一）学术权力与行政权力：公立高等学校自主权内部的二元权力结构证成 ／ ０４５ 
（二）作为功能自治性行政主体：公立高等学校学术权力行使的法理依据 ／ ０４６ 
（三）公共利益的基本内涵与价值旨归：公立高等学校行政权力行使的法理依 据 ／ ０７３ 
三、法益的平衡与化：公立高等学校自主权法律规制结构厘定的功能取向 ／ ０８７ 
（一）公立高等学校自主权运行中大学自治与权利保护的法益平衡 ／ ０８９ 
（二）公立高等学校自主权运行中国家监督与大学自治的法益平衡 ／ ０９２ 
（三）公立高等学校自主权运行中学术自治与管理自治的法益平衡 ／ ０９８ 
四、公立高等学校自主权法律规制结构厘定的法学方法论 ／ １０５ 
（一）法律规制结构形塑的任务导向：大学的任务框架与“事物的本质”理论的规 制启示 ／ １０５ 
（二）法律规制结构演进的动态适切性诉求：公立高等学校自主权运行中法权配 置的“功能适”原则 ／ １１２ 

第三章
我国公立高等学校自主权法律规制结构的变迁史考察/１１７ 
一、我国公立高等学校自主权的规制类型及其变迁 ／ １１７ 
（一）简政放权与公立高等学校自主权的行政规制变迁 ／ １１９ 
（二）依法维权与公立高等学校自主权的司法规制变迁 ／ １４８ 
（三）法律确权与公立高等学校自主权的立法规制变迁 ／ １６０ 
（四）章程赋权与公立高等学校自主权的内部自我规制变迁 ／ １６４
二、中国公立高等学校自主权法律规制结构的动态实践———基于“正当程序”原则引入的历史考察 ／ １６８ 
（一）通过判决发展法治：高等教育行政诉讼中正当程序原则的适用 ／ １６８ 
（二）司法规制的潜在影响：２１ 世纪以来教育行政权的“正当程序革命”／ １７５ 
（三）司法与行政规制的“倒逼”：外部压力推动下大学治理的程序正义 ／ １７７

第四章
我国公立高等学校自主权法律规制结构失衡的困境/180
一、任务导向的缺失：公立高等学校自主权法律规制结构失衡的表现与成因 ／ １８１ 
（一）公法化不足与私法化过度：公立高等学校自主权公、私权属性的特殊性缺失 /182
（二）公立高等学校自主权行使与监督中软法的过度“硬化”与硬法的过度 “软化”/184
二、“互侵式”法权结构：公立高等学校自主权法律规制结构失衡的影响 ／ １９６ 
（一）“公私串权”的滥权行为：作为“双界性法人”的公立高等学校及其治理 难题 ／ １９６ 
（二）绵密的国家“规则之网”：被“挤压”的大学自治空间与软法生长困局 ／ ２００ 
（三）“泛行政化”逻辑的蔓延：大学内部治理中法权的不当行使与结构失衡 ／ ２０１

第五章
我国公立高等学校自主权法律规制结构失衡的矫正/208
一、公、私法域的界分与交融：“双界性法人”困局的破解与公共性回归 ／ ２０８ 
（一）适时推进公法化：我国公立高等学校的“二次法人化”／ ２０９ 
（二）过度私法化的矫正：我国公立高等学校“经济性行为”的特殊规制 ／ ２１６
二、软硬兼施的法秩序建构：国家监督、大学自治与权益保障的动态制衡 ／ ２２６ 
（一）作为元治理方式的高等教育立法规制：主体、思维与技术的三重突破 ／ ２２８ 
（二）超越“政策实施型”的行政化司法体制：新《行政诉讼法》背景下法院的功能 重塑 ／ ２４３ 
（三）“他律”与“自律”的统一：教育行政规制的合宪、合法与合理正当 ／ ２４７ 
（四）法治国下的自治空间：公立高等学校章程与校规的合宪、合法与合理正当 ／ ２６３ 
（五）培育社会集体规制：行业自治规范中知识理性与公共理性的回归 ／ ２８０ 
三、基于“合作原则”的任务导向型“混合法”规制结构：我国公立高等学校自主权法律 规制结构的理想状态 ／ ２９１

参考文献/ ３０３

本书重点研究中国公立高校自主权的法律规制问题，尝试从法律规制结构的角度破解中国高校自主权的“放乱收死”困境，以提升政府依法监管能力与高校依法治理能力，优化国家与大学之间的法律关系，保障师生合法权益。本书认为公立高校自主权的法律规制结构中，公法与私法、硬法与软法存在着结构失衡的困局，公法与私法、硬法与软法的“混合法治理”构成高校自主权法律规制的理想状态。本书对于高等教育学和教育法学界的理论研究和实务工作者，具有一定的参考价值。

姚荣，江苏泰州人。华东师范大学高等教育研究所副教授，硕士研究生导师。入选上海市教育法学人才培养计划，上海市晨光学者计划。入选2022年人大复印报刊资料重要转载来源作者。担任中国高等教育学会高等教育学专业委员会理事，上海市高等教育学会副秘书长。获聘上海市政府立法基地研究员，华东师范大学教育立法研究基地成员。研究方向为教育法学、高等教育法律与政策。主持国家社科基金课题1项。在《高等教育研究》《华东师范大学学报（教育科学版）》等CSSCI期刊发表论文60余篇，其中十余篇论文被《新华文摘》《人大复印资料》《高等学校文科学术文摘》全文转载。

长期以来，公立高等学校自主权运行中的“放乱收死”这一恶性循环，备受学界关注，形成了较为丰硕的研究成果。但是，既有的研究往往过多关注某一类型规制对公立高等学校自主权规制与保障的影响，却忽视某类规制与其他类型规制的关系及其互动所产生的“结构”问题。实际上，在法治国的语境下，特定类型规制如政府公权力的行政规制对公立高等学校自主权的规制与保障，需要受到立法和司法的控制，亦会对公立高等学校的内部自我规制产生直接或间接的影响。特定类型规制的变革，除了其自身的变革外，还受到其他类型规制变革的影响。例如，除了政府行政审批制度改革所引发的教育行政规制变革外，《行政诉讼法》《高等教育法》的修订，也会对教育行政规制产生影响。正如权利或权力具有“相互性”类似，规制的运行实际上也处在特定的“结构”之中。当“结构”失衡时，特定类型规制的变革亦会受到束缚或阻碍。在“结构”失衡格局未发生根本性变革时，特定类型规制的变革也无法真正实现。概言之，“结构”是一种“网络”，规制的运行嵌入在特定的规制互动“网络”之中，而法律规制结构就是各类规制类型复杂互动所形成的“网络”。基于此，本研究试图考察公立高等学校自主权的法律规制结构议题，为公立高等学校自主权的规制与保障提供有效建议。 
围绕当前我国高等教育治理中存在的“泛行政化”与“过度市场化”的双重困局，考察公立高等学校自主权法律规制结构的失衡问题，将为化解我国公立高等学校自主权的现实困局，提供具体的变革思路。基于此，增强公立高等学校自主权行使的合宪性、合法性、合理性、正当性与有效性。通过对现行法律规定的梳理以及各类法秩序运行状况的考察，不难发现我国公立高等学校自主权的法律规制结构缺乏基本的“分类”思维和任务导向，对自主权的法律性质缺乏洞察和清晰的认识，这使得我国公立高等学校往往被视为普通的行政主体抑或民事主体，忽视其因学术自治权存在而具有的特殊性，忽视其不同于一般民事主体的公益属性。事实上，在高等教育市场化、国际化与普及化的趋势下，国家、高等教育与市场之间的法理关系已经发生深刻变革，简单地“套用”传统的公法学抑或民商法学的改革思路，已经难以适应公立高等学校自主权的规制与保障要求。 
也正因为如此，本研究在借鉴以往公法学和教育法学研究成果的基础上，尝试从 更为根本的层面上探究这一问题。在整合关于高等学校法律地位以及高等教育法律关系变革等研究成果的同时，指出厘清立法、行政与司法规制以及大学自我规制、社会集体规制等法秩序的互动关系是更为根本的“学术观察点”，也是更为直接有力的改革路径。实际上，高等学校法律地位以及高等教育法律关系的研究，往往基于经典的法学研究思路，缺乏“治理”逻辑的引入。相比于传统的经典研究路径，基于“大学任务框架”的理解和认识，探究何种法律规制结构更为适切和理想，考察法律规制结构缘何失衡，能够为我国公立高等学校自主权的运行提出具体的改革举措。诚如湛中乐教授所言，“法律中赋予了何种‘大学任务’，构成教育行政部门行使行政监督权的实质依据。”“大学任务在实质上也可能有着宽严程度不同的要求，这也成为高校在多大程度上作为行政相对人、多大程度上受教育行政部门监管的实质基准。”这一 “任务导向型”法权配置的观点，不仅适用于教育行政监督权与大学自主权的边界划分，亦适用于立法权、司法权与大学自治权乃至大学自治权内部各法权主体之间互动 关系的厘清。换言之，对公立高等学校自主权的理解，对各类法秩序或规制介入公立高等学校自主权的范围、方式的廓清，需要回溯到“大学任务”这一彰显“事物本质”的逻辑基点。据此，公立高等学校自主权法律规制结构的厘定，也需要基于“大学任务框架”这一根本性问题展开。 
基于此，本研究致力于重新审视公立高等学校自主权法律性质的特殊性、跨界性与复杂性，寻求一种契合公立高等学校自主权合法且有效运作要求的适切的法律规制结构。本研究将学术自由与公共利益冲突整合作为价值前提，立足于“功能适”原则和“事物的本质理论”的法学方法论，根据任务的属性、范畴及其对相对人权益影响的程度差异，厘清公立高等学校治理中各类法权的关系、边界和结构。据此，建构各类法秩序之间理性界分、彼此制衡、良性互动和彼此融贯的“混合法”规制结构，实现任务导向型“互动式”法权治理，促进公立高等学校在学术自由与外部干预（公共利益）、公共性与自主性、合法性与性之间的整合和平衡。