大国底色：巨变时代的基层治理

如何理解社会转型？

从基层治理角度看，社会转型一方面意味着新旧社会规范的交替，另一方面也意味着利益重新分配。两相交汇，巨变中的基层社会就像是一个竞技场，不同群体各显神通，争夺属于他们的那份利益。乡土远去，使得地方性规范逐渐解体，情、理、法、力都找到了用武之地；开放社会，使得竞技场门槛较低，每个个体都可一显身手。因此，基层社会既充满活力，却又处处孕育着风险。基层社会权力竞技场是一个讨价还价的系统，议价系统和定价系统相互交织、转化，各个利益主体因掌握着不同的定价权，具有不同的议价能力，而在社会议价系统中占据不同的位置。

一、基层权力竞技者

大体而言，基层社会权力竞技场的竞争者主要包括政府、地方精英、普通民众、“钉子户”及灰色势力。其中：

1. 基层政府：兼具定价者和议价者的双重身份。毫无疑问，在早已完成国家政权建设的今天，基层政府拥有垄断暴力的合法性，且是国家政策的执行者，理所当然是定价者。但又因深深地嵌入基层社会中，且具有自利性，显然它也是讨价还价的一方。只不过，不同历史时期，其在定价者和议价者间的角色定位有所侧重。

2. 地方精英：强有力的议价者，部分地方精英因具备基层政府“代理人”身份而拥有部分定价权。地方精英主要包括经济精英和政治精英，很多情况下，经济精英和地方精英会合流。在诸多农村地区，“富人治村”已是不可逆的潮流，经济精英通过担任村干部、地方人大代表，而在当地的权力竞技场中占据优势。

3. 普通民众：多数的议价者，但绝大多数情况下是权力竞技场中的“匿名者”。普通民众是政策执行的对象，也是地方精英主要的议价对象，他们为地方权力竞技场提供资源，却不一定能获得足够的回报。总体上，他们是一群相对被动的议价者，几乎不会公开索求定价权，也不会对定价者发出挑战。

4.“钉子户”：少数极其积极的议价者，敢于公开对定价者发出挑战。表面上看，“钉子户”是基层政策执行的阻梗，但他们的本意并非为了获得定价权，而只是为了得到相对公平的议价环境。在基层政府定价权受到极大削弱的情况下，“钉子户”也可能凭一己之力获得暂时的定价权。

5. 灰色势力，地下定价者，经常通过驱赶其他竞价者的形式在竞技场中获得优势议价地位。灰色势力对社会议价系统健康运行产生了极大挑战，也是基层社会权力竞技场秩序动荡的根源。因为灰色势力不仅以禁止竞争者进入权力竞技场的形式参与议价，且还或明或暗地争夺基层政府的定价权。

二、权力竞技场的嬗变

在转型期，社会议价系统并未固化、成型，使得定价权和议价权之间并无难以跨越的界限。在一个理想型的现代社会中，国家是合法拥有暴力的主体，也是社会政策的制定者和执行者，理应是权力竞技场的裁决者。但在实践中，国家从未完全垄断暴力，一些社会团体和个人仍可以通过事实上拥有的暴力和决策角色，而在特定领域获得暂时的定价权。比如，由于国家基础能力有限，基层政府不得不寻找“代理人”，赋予“代理人”自由裁量权；在情况下，基层政府还乐于采用权宜之计，与灰色势力形成默契。甚至于，如果普通民众敢于越线，并有足够的意志力，也可以通过充当“钉子户”角色，迫使基层政府暂时放弃定价权，转而与自己讨价还价。

更重要的是，在基层社会的权力竞技场中，基层政府既是定价者，同时也是议价者。很多情况下，基层政府受自利性驱动，甚至会转让定价权以提高议价能力。20 世纪90 年代，由于计划生育、乡村教育、水利、交通等公共政策执行力度较大，再加上基层政府主要依靠农村税费征收维持运转，基层治理任务较重。为了调动村干部的积极性，绝大多数农村地区的乡镇政府转让了部分定价权，允许村干部根据实际情况灵活执行政策，从而形成了乡村利益共同体。基层政府议价者色彩浓厚，村干部定价者的角色错位，使得普通民众在权力竞技场中失去了议价能力，相当一部分农民因负担过重而放弃土地外出打工，或集体成为“钉子户”，从而导致20 世纪末的基层社会权力竞技场失去活力。进入21 世纪，尤其是农村税费改革以后，基层社会权力竞技场得以重塑，主要表现在两个方面。

，基层政府逐渐退居幕后，成为社会议价系统中的定价者。农村税费改革大大削弱了基层政府的自利性，基层政府逐渐从管理型向服务型转变，这客观上为其重新回归到定价者角色创造了条件。而一旦基层政府议价者色彩弱化，地方精英就无法获得授权成为定价者。并且，随着行政理性化进程的开启，社会议价系统中的政府定价权也受到严格规制。典型表现是，在各地征地拆迁过程中，一开始地方政府还延续了过去议价者的角色，积极参与其中。但很快，有经验的地方政府转而运用市场方式，让专业拆迁公司主导议价，而自己转而专注于设计议价规则，监控议价系统的有效运转。特别是以项目制为代表的技术治理，其主要目标也是规避基层政府直接参与议价。通过项目申报、监理以及招投标制度，基层政府在公共服务过程中直接参与议价的空间越来越小。

第二，权力竞技场的议价性质也发生了根本转变。税费改革以前，议价具有剥削性，即议价能力较为强势的一方（基层政府、地方精英和灰色势力）向弱势一方（普通民众和“钉子户”）索取资源（粮食、税费、劳动力等）。双方虽存在激烈竞争，也有诸多讨价还价的空间，但仅仅是索取多少的差别。而近些年来，随着免税及国家涉农资金投入逐年加大，基层社会的权力竞技场本质上形成一种分利秩序，各个利益群体参与议价，是为了分配到更多的资源。哪怕是征地拆迁这种看似存在激烈议价过程的竞技场，虽可能存在利益分配不均的可能，却很难制造真正的利益损害方。因此，当前基层社会的权力竞技场存在两个主要特征：一是其资源容量越来越大，也就意味着竞技者的积极性越来越高；二是由于资源具有公共性，竞技场的开放性更高，每个竞技者都可从中获取机会。