产业政策：总结、反思与展望

序  言

2016年8月21-22日在复旦大学举办了一场主题为"产业政策：总结、反思与展望"的学术研讨会，由北京大学新结构经济学研究中心与复旦大学经济学院联合主办。这次会议，从在"货殖365经济社"微信群中酝酿发起，再到"产业升级与经济发展"微信群的嘉宾邀请与组织，直至会议的顺利闭幕，前后总共不到一个月，但是有将近300人从全国各地赶来参会，说明这个议题非常重要，很多人都感兴趣。

现代社会中，支撑宏观经济增长的微观基础是技术进步、要素积累与产业升级。尤其是对于一个发展中国家而言，经济增长速度变快，通常意味着它的经济结构的转型和产业结构的升级也在加快。在这个过程中，政府应该发挥怎样的作用？在实际中又扮演了怎样的角色？要回答这两个问题，显然，产业政策就是一个绕不过去的重要问题。特别是对于中国而言，自改革开放以来，经历了将近40年的高速增长，造就了举世瞩目的"中国奇迹"。在此过程中，从中央到地方，各级政府为了推动经济发展，都普遍而广泛地采用了各种产业政策。所以，要说产业政策对中国经济发展产生了广泛而重要的影响，大概不会有太多的异议，但对于如何认识与评价这些产业政策，不同的学者则可能会持有完全不同的看法。事实上，面对"低收入陷阱"与"中等收入陷阱"这些真实的现象，再对照世界上不同国家的经济政策与现有的主流理论，国际发展经济学界都在普遍进行总结与反思。而对于中国而言，我们已经由改革开放初期的低收入国家转变为经济总量位居世界第二的中等收入国家，经济结构与所面临的发展挑战都发生了巨大的变化，同时我们国家从计划经济向市场经济的转轨与改革依然没有完成，所以面对"中等收入陷阱"问题，我们非常有必要对我国近四十年的产业政策进行比较全面的总结、反思与展望，同时也需要参考借鉴其他经济体的相关经验。

有鉴于此，我们组织这次产业政策会议的出发点是，给定人们对产业政策有不同的认识，是否可以通过公开的讨论乃至辩论，进而帮助厘清有关分歧、澄清相关误解、尽可能充分明确地展示各方观点的内部逻辑与外部证据，从而从总体上提高全社会对于产业政策的认识，为将来进一步的研究与实践打下更好的基础。而在学术圈内部，我们也希望这次会议与这本会议专辑能够使得论辩各方至少达到"和而不同"（agree to disagree）的状态：尽管我不同意你的看法，但我比较全面清楚地知道你在说什么，知道你为什么这么说，知道你举出的现实证据是什么。由此，对于每一种不同的观点，我们学术界同行就能够更好地从内部逻辑自洽性以及内部逻辑推论与外部现实之间的一致性这两个方面来检视其科学性与合理性。所以，作为这次会议的组织者与这本专辑的主编人员，我们觉得，这次产业政策的会议与这本专辑的真正贡献在于"抛砖引玉"，吸引更多的中国学者就产业政策问题进行一系列更加深入的科学分析，不仅要构建理论模型，对产业政策的作用机理进行抽象刻画，也要面对现实，对各级政府的各种产业政策进行扎实的经验分析。

在此次研讨会上，林毅夫教授从新结构经济学的角度对产业政策问题进行了一次系统性的论述，也是在新结构经济学的框架中，对于"有为政府"与"有效市场"应该如何相互促进的一个具体运用。从学理的角度看，"有效市场"与"有为政府"两者都是应尽量争取达到的目标，而不是指现实中政府总是有为的，市场总是有效的。同时，新结构经济学主张，"市场的有效"以"政府的有为"作为前提，而"政府的有为"则以"市场的有效"作为依归。若是具体到当下中国的情形，如果强调"有效市场"的重要性，即如何进一步完善市场，如何增强市场在资源配置中的主导作用，如何进一步推进市场化改革，那么学术界基本上对此共识超过分歧。但如果强调"有为政府"的必要性，包括产业政策的重要性，那么各种争议就要大得多。事实上，林毅夫教授在这次会议上关于产业政策的重要性与必要性的发言没有过多久，他在北京大学的同事张维迎教授就在另一个企业家论坛上明确表示反对一切形式的产业政策，之后引发了全国性的持久大辩论，英国《经济学家》等媒体都对此争论做了报道。

从会议讨论以及后续的辩论可知，人们关于产业政策的认识分歧，首先体现在产业政策的定义和范围界定上。对照文献，有些人偏好于狭义的产业政策定义，即强调政府干预的"选择性"，不管是"选优"还是"汰劣"；而另外一些人则偏好于广义的产业政策定义，认为凡是政府采取的旨在促进产业发展的政策都可以纳入到产业政策的范畴。所以，有些分歧只是讨论对象的不同所引起的。但是，即使对于特定的、具体的产业政策，学者之间也常常有不同的看法。不管采取何种定义，绩效评估都是评价产业政策好坏的基本前提。但和大部分自然科学不同，社会科学基本上很难进行可控实验，因而如何科学地评估产业政策的绩效就成为的挑战。如果无法科学地"识别"产业政策的效果，关于产业政策得失成败的讨论，就更多地是基于哲学理念的争论，反映出来的只是不同学者的先验信念与偏好的差异，而在这种情况下，我们相信，任何一方都是很难说服另外一方的。因此，如何用科学的方法去论证与评估现有的产业政策，从制定到落地的各个步骤都需要认真去研究。政策本身的逻辑与初衷、现实发展的动态不确定性、执行过程中的具体落地过程，所有这些环节的某一个纰漏都有可能导致整个产业政策终效果不理想。所以，我们首先需要对于相关事实有深入的了解与正确的把握。因此，我们也邀请了一些政策研究机构的学者、产业中的实践者参加这次研讨会，帮助我们更好地了解真实的情况。我们知道，中国经济取得的巨大成就全球瞩目，但不是完全照搬西方教科书开出的药方而获得的，很多时候都是摸着石头过河在实践中走出来的。这就造成了一个非常有趣的现象。对照西方发达国家成熟的市场体制，中国的许多措施看起来都离经叛道，因而受到了广泛的批评，以至于中国经济崩溃的说法一直不绝于耳。但正如张五常先生所譬喻的，中国经济就好像一个奇怪的跳高运动员，尽管姿势看起来很怪异，但更怪异的是他却能屡创新高。所以，建议他采取"正确"的跳高姿势是一回事，而讨论他为什么能够以奇怪的姿势屡创新高则是另一回事。

中国经济发展的过程中，产业政策可能就是一个很奇怪的跳高姿势。实际上，在主流的西方经济学教科书中，你几乎看不到"产业政策"这个概念，即便有人提到产业政策，比如在国际贸易教科书中，也大都是持批评的态度。但有趣的是，2008年国际金融危机以后，西方国家有越来越多的机构与学者在批评"华盛顿共识"的同时，也开始了新一轮对新自由主义政策主张的反思。对于"产业政策"持有肯定态度的回归思潮再次涌现，包括诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨以及哈佛大学教授丹尼·罗德里克都开始明确倡导产业政策的研究，在世界期刊上发表的关于产业政策的经济学学术论文近年来也逐渐增多。

当然，产业政策的有效性还依赖于制度环境。"华盛顿共识"的政策菜单在发展中国家"水土不服"的事实表明，只有"适宜制度"才是有利于经济发展的。我们相信，中国快速变化的制度环境，为研究产业政策与制度环境之间的互动关系提供了很好的土壤。对许多发展中国家而言，忽略制度环境与政策措施之间的互动关系而照搬他国（包括中国）的"成功经验"，终都有可能落得"南橘北枳"的结果。

许多人在批评产业政策时，认为这是政府选择替代了市场选择，而由于信息不对称和激励问题，其在根本上必然是无效的。我们认为，就产业政策而言，政府与市场的角色并不总是"非此即彼"互相替代的，而是可以"相辅相成"互相补充的。也就是说，"有效的市场"和"有为的政府"不但是可以兼容的，而且是互为补充、互相增进的。没有市场机制，政府的政策就会回归计划经济从而失去效率的基础；没有政府干预，市场的许多外部性也难以自我纠正。

有趣的是，这次讨论产业政策的会议的召开，就颇有点"顺应市场、因势利导"的味道。如果将北京大学新结构经济学研究中心和复旦大学经济学院比作政府，那么，这次研讨会的召开并不是政府设计的。起初，是一些年轻人在"货殖365经济社"的微信群中聊起产业政策，大家各抒己见，讨论很热烈，但又意犹未尽，觉得有许多值得深究的地方，于是商定由复旦大学产业发展研究中心（FIND）负责组织召开一次小型研讨会（seminar），邀请一些对此话题感兴趣的年轻人，一起面对面来进行研讨。但后来，或许是因为这个问题的重要性，北京大学新结构经济学研究中心和复旦大学经济学院也都参与进来，对会议提供了从资金到人员等各方面的支持，终会议的规模和规格都越来越高，成了近年来国内关于产业政策的一次名家云集的大型学术会议（conference），而且会议取得了巨大的成功。从民间到官方，从seminar到conference，这次学术活动从酝酿到完成的整个过程，既需要社会各界尤其是学术界同行的自发支持与响应，也需要学术机构与人员的组织及安排，换句话说，这个过程本身也在一定程度上生动地反映了产业政策以及其他政策在现实中的出台与实施过程。

本次会议举办期间，各位参会专家都发表了精彩的观点，同时也进行了热烈的互动。此次会议之后，各家媒体进行了深入的报道，社会各界也对产业政策展开了热烈的讨论。尤其是，北京大学国家发展研究院进一步举行了林毅夫教授与张维迎教授之间的产业政策世纪大辩论并进行现场直播，引起了社会各界的极大关注。作为产业政策的"坚定"批评者，张维迎教授也很支持我们的工作，授权将他的演讲稿收入本书。这是真正的"和而不同"的"君子之辩"。

不过需要指出的是，依照我们的理解，只要是认真思考过产业政策的学者，他们对产业政策认识的分歧，实际上远没有新闻媒体所贴的标签那么明显，那么。比如说，尽管新结构经济学强调政府在经济发展中应该发挥积极作用，但那只是强调"有为的政府"，而不是要无限放大政府的作用，让其变成"乱为的政府"，也不是所有的产业政策都支持。同样，很多反对产业政策的学者也不是主张无政府主义。

本次在复旦大学举办的学术会议的联合主办方是北京大学新结构经济学研究中心、复旦大学经济学院和复旦大学产业发展研究中心，并得到了货殖365经济社、上海市人民政府政策研究室、《世界经济》和《世界经济文汇》的协办支持。具体来说，本次会议得到了几个基金项目的支持，其中包括张军教授主持的国家自然科学重点项目"推动经济发达地区产业转型升级的机制与政策研究"（批准号：7133002）和"中国的产业转型与就业变化：理论与经验研究"，以及寇宗来教授主持的自然科学基金项目"基于中国专利更新数据的专利权市场价值评估"（批准号：71373050）。

这次会议以后，各地高校与其他研究机构也陆续召开了产业政策研讨会。比如，2016年10月30日，北京交通大学经济管理学院举办了多家单位联合组织的产业政策学术研讨会，本书也收录了参加此次研讨会的数位专家的发言。为了增加全面性，我们还定向地邀请了几位在这个领域颇有建树的学界同仁为本书撰稿。在观点上，我们也基本涵盖了整个谱系，所以我们相信，这本书对于读者总结、反思与展望未来的产业政策会起到积极的作用。

本书的顺利出版，得到了北京大学出版社林君秀主任与郝小楠编辑的大力支持。北京大学新结构经济学研究中心的博士后汤学敏也提供了大量的帮助。在此一并致谢。

编  者
2017年12月

中国经济正处在一个大变革时代，产业政策在经济增长、转型与升级等方面扮演了举足轻重的角色。那么，产业政策在过去的经济发展中起到了什么样的作用？中国过去所执行的产业政策是成功的还是失败的？在既有的产业政策制定和执行的过程中产生了哪些问题？未来中国的产业政策制定的依据是什么？应该如何着手？需要注意哪些问题？系统地回答上述问题，对于破解当下中国经济面临的难题具有极其重要的意义。
　　《产业政策：总结、反思与展望》以北京大学新结构经济学研究中心（现升级为研究院）与复旦大学经济学院联合举办的“产业政策研讨会”内容为基础，同时邀请了在此领域颇有建树的专家学者对产业政策问题进行了全方位的解读，在产业政策、产业升级与结构转型领域共同探索学术研究与政策实践结合的有效路径，相信本书对于总结、反思与展望未来的产业政策会起到积极的作用。

林毅夫，北京大学新结构经济学研究院院长，南南合作与发展学院院长，国家发展研究院名誉院长。英国科学院外籍院士、发展中国家科学院院士。
　　张军，“当代中国经济”长江学者特聘教授，复旦大学经济学院院长，中国经济研究中心主任。第七届中国经济理论创新奖获得者。
　　王勇，北京大学新结构经济学研究院副院长，芝加哥大学博士。主要研究领域为经济增长、宏观发展、产业升级与结构转型等。
　　寇宗来，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授、副主任，产业发展研究中心主任。主要研究领域包括产业组织、创新与知识产权等。

目录

章  产业政策的林张之辩

产业政策与国家发展——新结构经济学的视角 / 林毅夫
我为什么反对产业政策？——与林毅夫辩 / 张维迎
对于张维迎教授的若干回应 / 林毅夫

第二章  对现行产业政策的总结与反思
制度在产业政策中的作用 / 许成钢
怎样才算好的产业政策 / 黄益平
从共识出发——“特惠”视角下产业政策的关键问题 / 寇宗来
全球产业政策的历史实践 / 华秀萍  王雅丽
产业政策理论与实践研究述评 / 任继球
直接干预市场与限制竞争——中国产业政策的取向与根本缺陷 / 江飞涛  李晓萍
美国产业政策的政治经济学——从产业技术政策到产业组织政策 / 周建军
观点讨论  芮明杰  史晋川

第三章  产业政策中政府与市场的关系
产业政策与政府和市场的边界 / 赵昌文
论有效市场与有为政府——新结构经济学视角下的产业政策 / 王勇
产业政策的竞争转型 / 戚聿东
政府在经济结构转型升级过程中的作用——基于新结构经济学视角对产业政策的边界及其作用方式的界定 / 付才辉
“发展型国家”的兴衰及其对中国转型的启示 / 耿曙  陈玮
政府“不越位”比“有为”重要 / 郭强

第四章  产能过剩、产业升级与技术创新
产业政策与供给侧改革 / 贾康
提高产品复杂度与中国产业升级路径 / 刘守英  肖庆文  田禾
产能过剩与产业政策转型 / 刘学军
观点讨论  陈斌开  鞠建东  潘士远  权衡  傅蔚冈  胡伟俊

第五章  产业政策的实践
我国关于转售价格维持的立法与执法实践 / 蒋传海
工资标准提高对就业正规化的影响 / 张军  赵达  周龙飞
新结构经济学视角下开发性金融研究的回顾与展望 / 徐佳君
建章建制型产业政策的一个实例——加工“贸易”政策 / 马晓野
结合能源环境问题谈产业政策 / 张中祥
中国物联网产业政策研究综述 / 肖龙  侯景新  肖叶甜
产业政策与长三角区域协调发展研究——从长三角城市群形成、崛起的角度 / 熊世伟  杨政
观点讨论  孙明春  张春  左学金

第六章  产业政策未来的发展
关于产业政策的若干理论问题 / 平新乔
发展主义的岔路口——产业政策治理的政治经济学 / 顾昕
观点讨论  华民  石磊  张杰  朱天  王勇

中国经济正处在一个大变革时代，产业政策在经济增长、转型与升级等方面扮演了举足轻重的角色。那么，产业政策在过去的经济发展中起到了什么样的作用？中国过去所执行的产业政策是成功的还是失败的？在既有的产业政策制定和执行的过程中产生了哪些问题？未来中国的产业政策制定的依据是什么？应该如何着手？需要注意哪些问题？系统地回答上述问题，对于破解当下中国经济面临的难题具有极其重要的意义。
　　《产业政策：总结、反思与展望》以北京大学新结构经济学研究中心（现升级为研究院）与复旦大学经济学院联合举办的“产业政策研讨会”内容为基础，同时邀请了在此领域颇有建树的专家学者对产业政策问题进行了全方位的解读，在产业政策、产业升级与结构转型领域共同探索学术研究与政策实践结合的有效路径，相信本书对于总结、反思与展望未来的产业政策会起到积极的作用。

林毅夫，北京大学新结构经济学研究院院长，南南合作与发展学院院长，国家发展研究院名誉院长。英国科学院外籍院士、发展中国家科学院院士。
　　张军，“当代中国经济”长江学者特聘教授，复旦大学经济学院院长，中国经济研究中心主任。第七届中国经济理论创新奖获得者。
　　王勇，北京大学新结构经济学研究院副院长，芝加哥大学博士。主要研究领域为经济增长、宏观发展、产业升级与结构转型等。
　　寇宗来，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授、副主任，产业发展研究中心主任。主要研究领域包括产业组织、创新与知识产权等。

怎样才算好的产业政策

黄益平  北京大学国家发展研究院教授

政府是否应该采取产业政策，尤其是应该采取什么样的产业政策？这是关注经济发展的学者经常思考的一个重要问题。产业政策问题的提出，初可能跟"市场失灵"问题有关。比如，创新成本高、风险大，收益却无法完全内部化，所以发展新兴产业比较难。这样，如果政府采取一些政策措施，也许可以帮助克服市场失灵。但这种干预到底是否有效，学界并无明确的结论。成功的案例当然有，但绝大部分产业政策不成功。二战后一些发展中国家支持的"幼稚产业"，历经几十年还没有成长起来。因此有学者质疑产业政策的价值：难道政府比市场更聪明？

所谓产业政策，是指政府对特定产业的形成和发展所采取的政策干预，这种干预，既可以是各种形式的补贴，也可以是特定的行政与监管手段，总之是要帮助消除新兴产业发展的瓶颈。我不是研究产业政策问题的专家，不过近一直在思考我国如何实现产业升级、跨越中等收入陷阱的问题。我是从克服市场失灵的角度来理解产业政策的逻辑的，市场能做的还是尽量留给市场。但有效的产业政策究竟长什么样？可能见仁见智。我关注的是如下五个方面：顺应市场、不限制竞争、谨慎干预、有退出机制和做事后评估。如果做不到这些，实行产业政策很可能会事倍功半甚至弊大于利。

产业政策的必要性

对产业政策的作用有争议，原因是多方面的，有理念的因素，也有执行的问题。有时候对同样的产业政策和结果，评价也不一致。比如对于产业政策对"东亚奇迹"贡献的评价，就存在分歧。查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）认为主要是产业政策提升了日本经济的劳动生产率和经济增长率，而希瑟·史密斯（Heather Smith）通过对韩国和中国台湾的研究，却发现主要是市场开放而非产业政策的贡献。另外，中国香港崇尚自由市场，而新加坡强调政府干预。到底哪一种更好？好像也没有共识。甚至在不同的时期，大家的结论也不一样。

国内一些学者对产业政策抱持怀疑的态度，这比较容易理解。我国每年都有产业政策，比如在2016年，政府决定要继续扶持节能环保、软件、云计算、装备制造和光伏等产业。但回顾一下历史，我们就会发现，成功的产业政策很少。早的产业政策可能是计划经济年代以钢铁产业为核心的重工业化战略，林毅夫、蔡昉和李周认为这个政策的问题在于违背了比较优势的原则。当时我国人多、资本少，发展重工业很难。即便以举国之力建立起来了，也无法在成本和质量两个方面实现可持续的竞争优势。

改革开放以来，我国经济取得了惊人的成就，但产业政策似乎依然乏善可陈。要么浪费很多资源，不了了之；要么一窝蜂，在短时间内造成全行业过剩。前者的例子是现在各地方政府响应中央倡导的"大众创新、万众创业"，纷纷开办创业孵化器、高新技术产业园区和产业引导基金。各地的要素禀赋和比较优势千差万别，却要走同一条独木桥，运动式地搞创新，很难避免资源浪费。后者的例子是光伏产业，产能过剩问题已经十分突出。现在中国已成全球的光伏生产国和使用国。但如果没有政府补贴，绝大多数光伏企业仍然无法自负盈亏。我现在有点担心新能源汽车可能会重蹈光伏的覆辙。

产业政策容易导致两极化的结果，可能跟我国的经济体制有关。中央出一个政策，上上下下都跟着跑。产业政策的边界不清晰，实际上变成了举国体制的产物。不光地方政府很上心，银行也非常积极。很多银行根本不认真做尽职调查，看国家的产业目录放贷款。更重要的是，官员考虑的，是要有看得见、摸得到的举措，效果如何反而变得不那么重要。产业政策很少做事后评估，成功也好，失败也罢，决策官员不需要承担责任。

我关心产业政策问题，主要是因为当前我国经济面临产业升级的挑战。近年经济增速持续下行，背后有周期性和趋势性因素的作用，但的变化是过去长期支持经济增长的劳动密集型制造业和资源型重工业失去了活力，现在迫切需要培养和发展新的有竞争力的制造业和服务业，支持下一个阶段的经济增长。所以，现在迫切需要做的，一方面是让已经失去竞争力的旧的产业转型、升级或者退出，另一方面是让新兴产业更快地形成并发展。但世界上绝大部分中等收入国家无法跻身高收入经济的现实，也表明产业升级之路十分艰难。

产业政策能不能发挥一些积极的作用？我理解产业政策的目的，主要还是通过克服"市场失灵"，帮助化解新兴产业发展的瓶颈。当前我国新兴产业发展的障碍有很多：一是技术门槛。无论是新能源还是大数据，新技术研发的成本非常高，单个企业突破的难度很大。二是行业门槛。我国政府对很多产业实行严格的准入标准，特别是在医疗、文化和教育等领域，一般企业很难进入。三是退出门槛。有很多企业已经失去了竞争力，甚至已经沦为僵尸企业，但由于各种各样的原因，退不出。僵尸企业不退出，继续占用大量的资源，也是遏制新兴产业发展的重要因素。产业政策要从降低这些门槛入手，不同的新兴产业所需要的产业政策可能也不一样。

目前全国有四个城市的创新、创业做得有特色：北京、杭州、贵阳和深圳，在这些地方的创新产业的发展