中国社会保障

序

言

社会保障是民生之安全网，是社会建设的重中之重。作为现代社

会一项基本的社会经济制度，社会保障是国家面向全体国民、用经济

手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排，是维护社

会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障，客

观上维系着国家的长治久安，关乎普遍的和基本的民生问题，对经济

社会发展全局具有重大影响。众所周知，在近100多年的社会保障发

展史上，有三个重大的历史事件不仅对德国、美国、英国三国的经济、

政治、社会走向产生了重大的转折性影响，而且影响到世界众多国家

的发展趋向。一是19世纪80年代，为了化解当时尖锐对抗的劳资矛盾，

德国俾斯麦政权颁布了工伤、疾病、养老等社会保险法律，开近代社

会保障制度之先河，增进了工人的福利和减轻了无产者的风险，促成

了劳资双方由全面对抗走向妥协与合作，实现了经济持续增长；二是

20世纪30年代，为了化解全球性经济大危机，美国罗斯福政府采纳

政府干预市场的“新政”，颁布社会保障法案，迅速摆脱了“市场失

灵”所导致的深刻危机，有力地维系了美国经济持续多年的高速发展；

三是20世纪40年代，为了化解第二次世界大战期间各种国内社会矛

盾与阶层对抗，英国工党“影子内阁”委托一批专家学者进行社会问

题与福利政策研究，其完成的“贝弗里奇报告”成为指导第二次世界

大战后英国福利型社会建设的基础，并随之风靡西方世界，也维系了

这些国家长久的稳定与繁荣。日本在第二次世界大战后的经济发展奇

迹，也与其在战后迅速建立健全自己的社会保障体系密切相关；韩国、

新加坡等新兴工业化国家或地区也非常重视其社会保障制度的建立。

因此，综观当代世界发展实践，一个重要结论是，当经济发展到一定

阶段后，需要摒弃以往那种单纯、片面地追求经济增长的观念和政策

取向，通过努力健全社会保障体系来促进社会公平与社会和谐，追求

国民福利与国民经济同步发展，以实现社会和经济的协调、持续发展。

从这个意义上讲，社会保障制度不仅是经济社会协调发展的客观基础，

更是经济持续发展与社会和谐发展的必要条件。

我国社会保障制度是自新中国成立之初开始建立起来的，包括退

休、工伤、医疗保险和贫困救助等在内的社会保障制度，与当时的计

划经济体制相适应，制度安排具有典型的国家负责、单位（集体）包办、

板块分割、全面保障、封闭运行等特征，不仅在经济落后、财力

相当薄弱的条件下为亿万国民提供过相应的保障，而且对保障人民生

活、激发群众社会主义建设积极性起到了巨大的作用。

改革开放后，随着农村土地承包责任制的推行和城镇国有企业改

革的推进，原有的、基于计划经济体制的社会保障制度丧失了相应的

组织基础与经济基础，越来越不适应经济社会的发展要求。经过30多

年的改革，国民经济持续高速增长和国家财力日益雄厚为建设健全社

会保障体系奠定了相应的物质基础，与社会主义市场经济体制相适应、

具有中国特色的社会保障体系框架已经初步形成，社会救助、社会保

险、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成了支撑

整个社会保障体系的基本骨架。作为一项国家帮助公民抵御社会风险、

保证人民基本生活需要的制度安排，我国社会保障制度的改革与发展

取得了重大成就，尤其是进入21世纪以来，我国社会保障体系不断完

善，对保障基本生活、增进国民福利、维护社会公平稳定、促进经济

发展发挥了重要作用。

近年来，我国社会保障改革稳步推进，并且取得积极成效，尤其

“十二五”时期是我国社会保障制度改革力度、发展迅速的时期。

2011年以来，特别是党的十八大以及十八届三中全会以来，我国社会

保障事业进入全面深化改革的新阶段，围绕着“统筹推进城乡社会保

障体系建设”以及“建立更加公平可持续的社会保障制度”的总体思

路，在各个社会保障领域出台了一系列新政策、新举措，社会保障制

度建设取得了重大进展。一是社会保障法制建设取得新成就。社会救

助处于社会保障安全网的底端，承担着托底线、救急难的重要作用，

2014年公布施行的《社会救助暂行办法》，是继《中华人民共和国社

会保险法》颁布实施之后社会保险立法领域的一项保民生、促公平的

托底性、基础性制度安排，这意味着我国终于有了一部全面统筹各种

社会救助制度的行政法规。2016年出台《中华人民共和国慈善法》，

标志着我国慈善事业从传统走向现代的转型。2016年出台行政法规《全

国社会保障基金条例》，为日益壮大的社会保障基金实现保值增值提

供了法律依据。2016年出台《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的

意见》和《关于加强困境儿童保障工作的意见》，表明儿童保障问题

开始引起重视。二是社会保障制度建设取得新进展。围绕“增强公平

性、适应流动性、保证可持续性”，2014年将城镇居民社会养老保险

与新型农村社会养老保险合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养

老保险制度。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》解决了城镇职工基

本养老保险与城乡居民基本养老保险两大制度体系之间的衔接问题。

2015年国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的

决定》，正式建立机关事业单位工作人员基本养老保险制度，出台《机

关事业单位职业年金办法》，规定从2014年10月1日起实施机关事

业单位工作人员职业年金制度。由机关事业单位基本养老保险制度、

城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度三大制度共

同组成的基本养老保险制度体系正式形成，制度碎片化与养老金“多

轨制”问题得到一定程度的缓解。在医疗保险领域，出台意见建立和

规范了城乡居民大病保险制度；在社会救助领域，建立了疾病应急救

助制度和重特大疾病医疗救助制；在失业保险领域，出台了《关于失

业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，决定对在调整优化产业

结构过程中不裁员、少裁员、稳定就业岗位的企业，由失业保险基金

给予稳定岗位补贴，更好地发挥失业保险预防失业、促进就业的作用，

激励企业承担稳定就业的社会责任。2015年出台了《关于调整失业保

险费率有关问题的通知》，失业保险费率下调，有利于减轻企业和个

人负担，有利于促进就业稳定。2016年出台《关于整合城乡居民基本

医疗保险制度的意见》，为整合城镇居民基本医疗保险与新型农村合

作医疗提供了有力指引。2016年出台《关于开展长期护理保险制度试

点的指导意见》，标志着建立长期护理保险这一新的社会保险项目已

经正式提上日程，这是对老龄社会加速行进条件下适应社会发展需要、

创新社会保险制度的尝试。三是补充保障制度建设越来越受到重视。

建立多层次的社会保障体系是满足多样化社会保障需求的必然要求，

也是许多国家社会保障发展的重要经验。2014年国务院发布了《关于

加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确提出要充分发挥商业保

险对基本养老、医疗保险的补充作用，要“把商业保险建成社会保障

体系的重要支柱”。2014年人力资源和社会保障部发布了《关于进一

步做好企业年金方案备案工作的意见》，积极推进企业年金制度的发展，

出台《关于企业年金基金进行股权和优先股投资试点的通知》，启动

了企业年金基金股权和优先股的投资试点。四是养老服务等社会福利

服务体系建设加快推进。近年来，我国在加强社会保险制度建设的同时，

积极推进以养老服务为重点的社会福利服务体系建设。2013年国务院

发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确了养老服务业

发展的目标、内容与具体措施。2014年各个部委围绕着养老服务共计

出台了18项有关配套政策，以应对人口老龄化进程的加快、社会福利

服务需求的迅速增长。五是各项社会保障制度覆盖面不断扩大。截至

2015年底，全国就业人员77 451万人，其中城镇就业人员40410万

人；全国农民工总量27 747万人，其中外出农民工16 884万人。截至

2015年底，全国参加基本养老保险人数为85833万；全国参加城镇职

工基本养老保险人数为35 361万，其中，参保职工26 219万，参保

离退休人员9 142万，分别比2014年末增加688万人和549万。全国

参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5 585万，2014年末增加

113万。全国城乡居民基本养老保险参保人数50472万，其中实际领

取待遇人数14 800万。在医疗保险方面，2015年底全国参加城镇基本

医疗保险人数为66 582万，其中，参加职工基本医疗保险人数28 893

万，参加城镇居民基本医疗保险人数为37 689万。在职工基本医疗保

险参保人数中，参保职工21 362万，参保退休人员7 531万。参加城

镇基本医疗保险的农民工人数为5 166万。在失业保险方面，2015年

底全国参加失业保险人数为17 326万，其中，参加失业保险的农民工

人数为4 219万。全国领取失业保险金人数为227万。在工伤保险方面，

2015年底全国参加工伤保险人数为21 432万，其中，参加工伤保险的

农民工人数为7 489万。在生育保险方面，2015年底全国参加生育保

险人数为17 771万，比2014年末增加732万人。全年共有642万人

次享受了生育保险待遇，比2014年增加29万人次。六是保障水平持

续稳步提高。2015年1月15日人力资源和社会保障部宣布，从2015

年1月1日起，企业退休人员基本养老金提高10%，近8 000万退休人

员受益。至此，我国企业退休人员基本养老金已从2005年起实现“十一

连调”，养老金标准由2004年的月均647元提高到目前的2 000多元。

2015年，我国首次统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金

低标准，提高幅度为27%。养老金标准的连续大幅上调，有效改善了

企业退休人员的生活、缩小了企业与机关事业单位离退休人员的差距、

促进了养老保险制度的公平。从2016年起，综合考虑物价上涨、在岗

职工工资等因素，逐步建立养老金正常调整机制，使调整科学化、正

规化、常态化。2014年职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和

新型农村合作医疗政策范围内住院费用报销比例比2010年平均提高了

10个百分点左右。此外，“十二五”时期，全国重点建设了统一的城

乡居民养老保险信息系统，社保跨地区系统建设应用迈出坚实步伐，2014年

底社会保障卡实际持卡人数为7.12亿。2014年12月军人保险

关系转移系统正式上线运行，标志着军人退役养老保险关系转移接续

实现电子化、网络化，社会保险经办能力进一步提升，意味着退役军

人养老保险关系接续更加顺畅。总之，近年来我国社会保障领域各项

改革积极有序推进，不断有新突破和新进展。2016年国际社会保障协

会(ISSA)第32届全球大会将“社会保障杰出成就奖”(2014—2016)

授予中华人民共和国政府，表明了国际社会保障同行对我国社会保障

改革与发展的高度认可。

近年来我国社会保障事业发展所取得的各项成就，为进一步完善

社会保障制度奠定了坚实的基础。当前，我国社会保障制度全面深化

改革所面临的基本形势较以往已经发生一些变化：一是人口快速老龄

化。未来一段时期我国人口老龄化程度将比以往都更高，这将带来养

老保险制度内缴费人数下降而待遇领取人数上升，继而带来严重的基

金收支压力，导致医疗保险待遇支出大幅度增长，终也会增加国家

财政对社会保障制度的投入负担。二是经济社会发展进入新常态。当

前我国经济增长速度从以前的高速增长状态放缓到中高速增长状态，

未来一段时期我国经济将进入速度换挡、结构优化、动力转换的新常态，

财政收入增势趋缓、总体上将呈现中低速增长，有的地方甚至可能出

现增长停滞。面对未来社会保障等社会事业支出刚性增长、待遇持续

提高，财政收入增速放缓将给社会保障事业的发展带来压力。三是供

给侧改革导致经济结构的重大调整。供给侧改革将涉及大规模淘汰落

后产能以及经济结构的重大调整，在这个过程中就业结构也会随之发

生较大的调整，相当一部分原本就业的人群会随着产业结构调整而失

业，相当一部分家庭抵御经济风险的能力会遭受削弱。这将导致包括

社会保障在内的社会政策所要承担的兜底责任和压力较以往要大。业

已打响的“扶贫攻坚战”需要社会保障制度发挥好扶贫功能，“十三五”

时期要将7 017万农村贫困人口中的2 000多万完全或部分丧失劳动能

力的贫困人口全部纳入生活保障覆盖范围，实施精准扶贫、精准

脱贫，实现社保政策兜底脱贫。

在这种形势下，当前我国社会保障制度的进一步改革需要着力解

决一些主要问题：一是社会保障的覆盖面还有待进一步提高。覆盖面

是影响社会保障公平性、发挥社会保障作用的重要因素。近年来，社

会保障制度体系基本实现了“制度全覆盖”。但是，目前我国社会保

障的覆盖面仍然不足，一些中低收入者和贫困人口、非正规就业人员、

流动人口、农村人口还难以享受社会保障待遇，一些残疾人、特殊儿

童还难以享受到应有的社会福利服务。二是社会保障统筹层次较低。

统筹层次关系到社会保障的公平与效率，统筹层次较低则加剧了社会

保障的碎片化，不利于实现社会保障资源的共济使用和高效管理，不

利于劳动力的自由流动。当前我国城乡居民社会养老保险、生活

保障制度处于县级统筹状态，其他社会保障项目的统筹层次也比较低，

即便是统筹层次相对较高的城镇职工基本养老保险制度迄今为止也尚

未真正全部实现省级统筹。三是社会保障基金保值增值较难。社会保

障基金是社会保障发展的物质基础，我国在社会保障制度发展的过程

中，积累了巨额的社会保障基金。加强基金的管理与投资，实现基金

的安全与保值增值，成为未来社会保障制度发展的重要任务。目前我

国社会保障制度基金管理与投资体制不成熟，现有的社会保障基金过

于分散，不利于进行规模化投资；投资渠道单一，现有社会保险基金

主要存入银行，收益率不理想，尤其在通货膨胀时期，问题更为突出；

再加上资本市场的不完善，社会保障基金的保值增值效果较差，不利

于社会保障制度的持续快速发展。四是社会保障管理与服务体系不完

善。目前，我国社会保障制度虽然主要由人力资源和社会保障部门、

民政部门管理，但是诸如卫生和计划生育部门、*门、住房和城

乡建设部门等也都参与社会保障经办管理。如城镇居民基本医疗保险

和新型农村合作医疗这两项基本医疗保险制度就分属人力资源和社会

保障部门以及卫生和计划生育部门来经办管理，社会救助体系中的医

疗、教育、住房、就业等专项救助制度就分属多个部门管理。多部门

经办管理带来的职责不明、管办不分、体制不顺，将导致制度间衔接

协调不畅、经办管理资源重复配置以及重复参保、经办效率不高等一

系列问题。具体来讲，在养老保险领域，主要问题是缴费比率偏高，

养老基金投资收益偏低，缴费年限偏低，退休年龄偏低；在医疗保险

领域，则是统筹层次较低，医疗保险支付方式有待完善；在失业保险

领域，主要问题则是失业保险覆盖面不足，失业保险统筹层次低，失

业保险待遇标准低。

目

录

篇
养老保险篇

章
计划经济时代下的养老保险制度：启于单位保障2

节
制度初创时期（1949—1958） 3

第二节
制度调整时期（1959—1966） 9

第三节
制度畸形发展时期（1967—1978） 10

第二章
改革开放以来的养老保险制度：走向社会保障13

节
试点探索新制度时期（1978—1990） 14

第二节
新制度形成时期（1991—1998） 18

第三节
新制度完善时期（1998年至今） 30

第三章
中国养老保障制度的现状与问题39

节
公平性不足 39

第二节
效率有待提高 42

第三节
可持续性堪忧 45

第四章
中国养老保险制度的愿景51

节
以加强全国统筹促进公平性 51

第二节
以改革账户管理模式提升效率性 63

第三节
以做实个人账户增强可持续性 66

第二篇
医疗保险和服务保障篇

第五章
城乡医疗保障制度演变73

节
计划经济中的福利与城乡医疗保障 73

第二节
城镇社会医疗保险制度的建立 78

第三节
农村医疗保障和保险制度的形成 83

第四节
三大医保制度体系的建立及其问题 88

第六章
计划和市场夹击中的城乡医疗卫生服务制度93

节
医药领域的腐败问题及其改革 93

第二节
公立医院的发展困境及其改革 98

第三节
患者仍深受看病贵和看病难的困扰 108

第七章
中国医疗保障和医疗服务发展趋势113

节
医改仍处于改革深水区 113

第二节
创新推动医改向纵深发展 122

第三篇
失业保险篇

第八章
失业保险体系的起步：1911年