北极地区发展报告（2014）
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江西南昌
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作者刘惠荣 主编
出版社社会科学文献出版社
ISBN9787509774564
出版时间2015-06
四部分类子部>艺术>书画
装帧平装
开本16开
定价98元
货号23734084
上书时间2024-11-01
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商品详情
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前言
序 言
在人类步入21世纪之后的十余年间，伴随全球气候的快速变化，北极冰雪加剧消融，航道利用指日可待，资源开发呼之欲出，其战略地位进一步提升。美国、俄罗斯、加拿大、挪威、芬兰、瑞典和冰岛等北极国家以及与北极有着密切关联的欧盟都纷纷加强北极战略规划、科学研究、资源调查和军事存在，并妥善处理好原住民问题；北极域外的一些国家以及相关非政府组织也都采取积极的行动，寻求各种路径参与北极区域事务，拓展自身在北极的权益空间。各方利益交织，矛盾复杂，围绕争取和维护自身北极权益的明争暗斗越发激烈，北极法律和政治秩序开始逐步演变，其中包含了严峻挑战和激烈竞争，但是也孕育了巨大机遇和无限潜力。维护北极和平，认知北极系统，保护北极环境，开发北极资源，完善北极治理，是摆在北极国家以及国际社会面前的重大课题。
我国就地理位置而言可谓“近北极国家”，北极气候变化将直接影响我国的农业生产，北极航道的开通将改变我国的国际海上运输布局，北极资源开发对于我国解决能源和资源紧缺也具有潜在的价值，北冰洋及其邻近海域的军事活动也关乎我国的安全。因此，对我国而言，北极具有重大的战略意义，参与北极事务，发展北极事业是我国实施海洋强国战略必不可少的一环。就北极治理而言，我国业已加入主要的几个平台：1996年成为北极科学研究委员会成员，2013年成为北极理事会的正式观察员国家，在近20个国家参与的北极科学考察体系中也发挥着越来越大的影响和作用。就极地考察而言，我国自1999年7月首次开展北极科考，迄今已经进行了6次北极科学考察活动，形成了富有国际竞争力的北极自然科学考察和研究队伍，在众多领域取得了举世瞩目的成就。就极地航行而言，2012年我国极地科考船“雪龙”号首次穿越东北航道抵达冰岛访问；2013年中国远洋集团的“永盛”号成功经由东北航道到达荷兰鹿特丹港。就极地资源而言，2013年中国石油集团也入股俄罗斯北极油气项目，获得诺瓦泰克公司主导的北极亚马尔液化天然气项目的部分权益。在这样的大背景下考量，首卷《北极地区发展报告》的出版可谓恰逢其时，具有多方面的重要意义。
首先，为全面系统地认知北极提供了支撑。我国北极事业发展亟须相关社会科学研究快速发展并提供有力支撑，而我国北极人文社会科学的研究真正开始全面起步是在2007年之后。较之北极自然科学研究，我国的社会科学研究只能说是处于起步阶段，还有大量的基础性工作有待完成。《北极地区发展报告》一方面连续、及时、全面地总结北极各领域事务的发展近况和围绕前沿焦点问题的争论，如在首卷之中就涉及了北极域内国家及域外活动大国的北极战略与政策的晚近发展，以及北极理事会、北极资源、北极航行的情势，并对于北极两年来的大事和社会科学研究现状进行了总结；另一方面不局限于简单的信息汇总和制度分析，在法律、经济、国际关系等不同论域内对北极事务的前沿焦点问题进行了深入的理论研析并且提出了前瞻性的政策建议，契合实务部门对极地政策和软科学研究方面的需求。
其次，《北极地区发展报告》的完成过程是建设我国极地“智库”的有益尝试。这次《北极地区发展报告》从研究队伍组建、研究主题论证和具体完成过程来看，都可以视为一次来自多元背景的不同智库之间的通力合作。中国海洋大学极地法律与政治研究所作为教育部哲学社会科学发展报告培育项目的承担者，以报告相关工作为载体，构建了北极软科学研究的平台，而上海国际问题研究院以其在多国别研究上的精兵强将参与其中，有效解决了北极研究中国别多、小语种文献多的困难。报告的相关工作对其自身智库建设也大有裨益，并且形成了有效的合作统筹机制。
再次，《北极地区发展报告》将推动我国北极社会科学研究的触角走向国际，增强我国在北极领域的国际影响力。《北极地区发展报告》围绕北极事务中的重点和热点问题开展研究，特别是对于目前北极国际立法的两个重要平台——北极理事会和国际海事组织进行了专题研究，其研究目标就是为我国参与北极事务规则制定出谋划策，提升我国的话语权和影响力。而且作为域外国家，能够全面系统地总结北极活动大国的北极战略和政策，也体现了我国目前的研究实力。
目前，我国正在为未来一个时期的极地考察工作谋篇布局，首卷《北极地区发展报告》的推出，既是我国极地智库建设中的阶段性成果，也是对我国相关北极战略、政策和规划制定的重要襄赞之举。希望研究团队再接再厉，持续开展研究，使《北极地区发展报告》逐步成为具有国内国际影响的序列性研究成果。
秦为稼
2014年12月
前言 中国与北极：合作与发展之路
刘惠荣
刘惠荣，中国海洋大学法政学院院长、教授、博士生导师，极地法律与政治研究所主任，主要研究方向为国际法、海洋法。
从地理学的角度出发，北极地区是指以北极点为中心的北极圈（北纬66°33′）以北的广大区域，总面积为2073万平方千米。从物候学角度出发，以7月份平均10℃等温线（海洋以5℃等温线）作为北极地区的南界，这样北极地区的总面积就扩大为2700万平方千米，其中陆地面积约1200万平方千米。
邻接北冰洋的国家有5个：加拿大、美国、丹麦（格陵兰岛）、俄罗斯以及挪威（斯瓦尔巴群岛），一般称之为“北冰洋沿岸国家”；国土深入北纬66°33′北极圈的国家有7个：加拿大、美国、丹麦、俄罗斯、芬兰、瑞典和挪威。此外，冰岛的领海及其管辖海域也深入北极地区，因而也被认为属于北极国家。国际社会普遍认为加拿大、美国、丹麦、俄罗斯、挪威、冰岛、瑞典、芬兰八国为北极国家。除“北极国家”外，它们还常常被称之为“环北极国家”或“北极八国”、“北极域内国家”。在现行国际法上北极地区应当包括上述北极八国的陆地领土、其陆地领土所有的领海、专属经济区和大陆架以及未被上述区域所覆盖的公海部分，其中斯瓦尔巴群岛例外（适用《斯匹次卑尔根群岛条约》所确立的特殊法律属性）。除此之外，还包括一些已存在，或正在形成，或尚未被发现的无主岛屿。
虽然北极地区横跨亚欧，不属于基于大洲疆域划分的传统地缘概念，但是由于其重大的战略意义和复杂的区域形势，因此无论是在实务还是理论上，北极地区一直以来就是重要的地缘区域，具有进行独立研究的可能和意义。但是长久以来，北极对于中国似乎只是一个极其遥远的地理概念，即使关注到个别北极国家的政治法律事务也并非使用“北极地区”这一集合概念。但是近年来，中国对北极的关注度逐渐增高，起因是气候变化的因素。北极是地球的寒极，对全球气候的结构和稳定性做出决定性贡献。北极在历史上发生的全球气候变化过程中没有明显变化，直到21世纪初，北极的变化仍然很不显著，对全球变化的反作用一度显得可以忽略不计。根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的关于气候变化的第四次评估报告《气候变化2007：自然科学基础》的分析：“观测数据表明，近100年来，北极平均温度几乎以两倍于全球平均速率的速度升高。1978年以来的卫星资料显示，北极年平均海冰面积以每10年2.7%的速率退缩，较大幅度的退缩出现在夏季，为每10年7.4%。自20世纪80年代以来，北极多年冻土顶层温度的上升幅度已高达3℃。”2008年北极理事会所发布的《北极气候变化影响评估》报告也作出类似的判断：“过去的几十年，北极地区的平均温度的升高是世界其他地区的几乎两倍，冰川和海冰的广泛融化和永久冻土层温度的上升都表明北极地区温度的升高。”相隔三年，2011年北极监控与评估项目发布题为《北极地区的雪、水、冰和永冻层》的报告，进一步证实了北极地区温度升高海冰融化加速的事实。为了更科学准确地认识北极气候与环境的影响，北极各国陆续建设沿岸海洋监测网，形成的海洋监测网。其中具有代表性的是美国在阿拉斯加州近岸海域建设的监测网。近年来，由北极科学委员会发起的北极可持续观测网络（SAON）致力于推动国际化的北极观测网络，并且通过支持各种项目，逐步扩大对北极的观测网络。北极气温升高、海冰减退、气候剧变，对全球气候正在产生重大的影响，而对位于北半球的中国，这种影响更为直接、显著。北极的大气环境变化已经成为全球环境变化关键的区域，大批其他领域的科学家开始转向北极研究。
由于北极海冰的快速消融的环境变化以及经济全球化、世界多极化深入发展，北极地区在航运、资源开发、旅游以及其他社会领域的发展动力苏醒过来，北极正处于大规模开发利用的战略准备期，其战略价值日益受到北极国家和域外国家的关注。北极八国纷纷申明“北极国家”身份，相继出台各自的北极战略，无不将北极地区作为国家中长期战略的重要部分。俄罗斯2008年通过并于次年公布了本国的北极政策《2020年前及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》；加拿大把其主权管辖范围内的北极地区叫作北方地区，于2009年发布了加拿大的北方战略《我们的北方，我们的遗产，我们的未来》，2010年又发布《加拿大北极外交政策声明》，是为2009年的北方战略的延续和细化；芬兰于2010年发布了《芬兰的北极地区战略》；2011年，又有两个北极国家发布其北极战略，即《瑞典的北极地区战略》和丹麦的《2011～2020年丹麦王国的北极战略》。北极国家还不断强化区域性组织，如将1991年北极八国签署的《北极环境保护策略》改组为北极理事会，通过北极理事会等区域性论坛、组织发布具有一定约束力的软法性质的文件影响北极地区整体发展。2008年5月，北冰洋沿岸五国（俄、美、加、挪、丹）外交部部长签署《伊卢利萨特宣言》（The Ilulissat Declaration），宣言基本上体现了五国达成的共识：首先，宣言申明北冰洋沿岸五国拥有在北冰洋大部分地区的主权、主权权利和管辖权，五国在解决北极面临的问题和挑战时具有“特别的”地位；接着，宣言又指出，在外大陆架划界、海洋环境保护、冰封区域、自由航行权、海洋科学研究和其他对海洋的使用方面，海洋法都为其提供了权利和义务规定，没有必要再设置一个综合的国际法律制度来管理北冰洋。
北极与全球气候变化息息相关，北极气候变化也对我国气候产生重要影响，这在客观条件上促使北极对于中国的意义不断提升。与此同时，全球贸易一体化趋势的加剧，这一人为因素与客观因素交互作用，使原本遥远的北极地区与中国的联系更加紧密，北极地区对于中国的意义更加凸显。近几年，我们深切地感受到，在北极地区各个领域中，对北极航道的关注度尤其显著。北极航道商业化开通的可能性和现实性将对中国的对外贸易运输网络产生重大影响，即使在国家倡导的21世纪“一路一带”战略部署和建设中，北极航道仍有着不可忽视的作用。此外，北极的生态环境状况对中国的大气环境、生态系统乃至社会经济发展都具有重要影响。从国际法上说，中国是20世纪20年代缔结《斯匹次卑尔根群岛条约》的缔约国，根据条约规定，中国人有权进出该群岛地区，拥有从事条约赋予的科研及其他活动的自由。中国又是《联合国海洋法公约》的缔约国，根据公约规定，中国人有权在北极的公海海域开展科研等活动，享有对北极公海海域和区域的相关权利。2013年5月15日，在北极理事会于瑞典基律纳召开的第八次部长级会议上，与会的八国部长级官员一致同意中国与另外五个非北极国家（日本、韩国、新加坡、印度和意大利）获得北极理事会正式观察员国身份。自此之后，中国获得了参与北极治理的新的资格，对于北极地区研究的深度和广度也获得前所未有的发展。
一 中国的北极活动
人类早期在北极地区的活动以挑战自然的北极探险著称，进入20世纪以后人类开始了北极主权争夺的历史。伴随着全球气候变暖，“北极国家的北极活动正加速从‘科学时代’转向以经济军事利益为主的‘权益时代’”。中国作为北极圈外的“近北极国家”，在北极开展的早也是主要的活动是科学考察，主要目的是了解北极地区的自然过程及其变化对中国海洋、气候、生态环境等系统和社会经济发展的影响和作用。从1990年开始着手北极科学考察准备工作，于1996年正式加入北极国际科学委员会。1999年以来相继组织开展了六次北极科学考察（1999年、2003年、2008年、2010年、2012年、2014年），2004年在北极地区斯瓦尔巴德（Svarlbard）群岛建立了中国个北极科学考察站“黄河站”，实施了站区科学考察工作。迄今为止，我国开展北极考察已经15年，其间以雪龙号破冰船为载体共开展了6次北极考察，并且以北极黄河站为陆地考察站进行了近10年的长期观测。目前，由财政部支持的南北极科学考察专项已经实施了4年，我国对北极的考察研究已经进入常态化。有一批专门从事北极研究的科研队伍，有一系列关于北极变化的研究成果。可以说，中国的北极考察研究已经从不定期的考察发展到常态化考察，对北极的研究也已进入历史好时期。
中国对北极事务关切度的大幅度提升始于2007年俄罗斯北极点插旗事件。秉承中国一贯的“内敛韬晦”政治传统，中国政府重点关注的是北极的科研价值以及对于气候变化的重大影响，尤其是后者。据《2013年度中国极地考察报告》发布的北极考察项目统计：2013年度承担北极黄河站科学考察任务共计47人次，执行了16个考察项目，其中，“极地专项”6项、国家自然基金项目3项。主要围绕空间物理、冰川、生态环境变化检测等学科开展研究。具体来说，北极黄河站完成的考察任务有：①北极黄河站全球定位系统（GPS）跟踪站维护；②北极黄河站周边地区地貌特征分类及环境变化研究；③黄河站春季植物样方微生物群落变化的研究；④新奥尔松地区植被监测样方地衣多样性研究及盖度复查；⑤新奥尔松地区植被监测样方地衣多样性研究及盖度复查；⑥站基生物生态环境本底考察；⑦新奥尔松陆地植被监测样方的特殊维护与复查；⑧（部分完成）王湾浮游纤毛虫及其被哲水蚤类摄食研究；⑨冰川融水对王湾有机质氮与痕量铁分布的影响；⑩2013年度黄河站冰川学考察；北极黄河站电离层观测。因为“中国作为北半球的发展中国家，北极地区气候环境的变化过程深刻影响着中国气候与环境的变化，直接关系到中国的工农业生产和人民生活，开展北极科学考察对促进我国的可持续发展具有重要意义”。对于政府而言，高度关注北极气候环境的变化问题及其给我国带来的影响是一个负责任的政府必然的选择。
2013年可谓一大转机，即中国参与北极区域事务获得了更具官方性的认可，活动的平台大幅度增加，活动的广度有所扩展。标志性的事件是中国在这一年成为北极理事会正式观察员。2013年4月，中美第4次海洋法与极地事务磋商在美国旧金山举行。中美双方就北极理事会观察员国、南极搜救和旅游等共同关注的海洋法与极地方面的事务交换了意见。为实现深化国际海洋法律和政策、北极和南极领域的合作的目的，双方经磋商决定在中国举行第5轮对话。自2006年开始，中国正式提出成为北极理事会永久观察员的申请，继2007年取得北极理事会“特别观察员”身份后，2013年5月，在基律纳召开的北极理事会的第八次部长级会议上，中国终成为观察员国，迈出了参与北极治理里程碑式的重要一步。根据这次会议上通过的《北极理事会下属机构观察员手册》，结合2011年努克会议上形成的《努克宣言》和高官会议报告（SAO Report）中关于观察员作用与准入标准的建议，中国取得了参与北极地区事务的“基本参与权”。正如2014年11月18日俄罗斯自然资源和环境部长东斯科伊在回答新华社记者关于中俄合作开发北极资源前景的提问时所言，中俄应当加强在北极研究、开发方面的合作，他提出：“中国是北极理事会观察员国，有权利参与探讨北极问题和北极资源的开发活动。”
北极理事会通过颁布一系列文件对观察员国的资格加以明确规范，包括：1996年《关于建立北极理事会的宣言》（渥太华宣言）、1998年《北极理事会程序规则》附件一“加强北极理事会的框架”（2014年于基律纳修订）、2011年5月努克部长级会议上达成的《北极高级官员报告》(SAO Report)和2014年基律纳会议编制发布的《观察员手册》。上述文件一脉相承地申明了北极国家对作为观察员国参与北极地区事务的活动规范。首先，确定了取得观察员资格的前提条件，包括：承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权，承认《联合国海洋法公约》是北极的基础法律框架，必须尊重原住民的价值观、利益、文化和传统，必须有对北极原住民进行财政支持的意愿和能力，必须展示其在北极的利益、兴趣和工作能力等。其次，通过了一系列参与程序、财政输入等方面的特别规定，确认北极八国在北极理事会内部任何决策中的专属权利和责任，旨在保证观察员的地位要居于北极国家之下。后，明确规定了作为观察员所应尽的义务和贡献，如在北极理事会各工作组层面的积极参与，应做出科技、财政捐助等支持，对原住民及其组织应尽的财政支持以及将来自北极的声音和议题传达到全球决策机构中。值得观察员国冷静思考的是，观察员的身份并非永久性，还需要定期接受北极理事会的考评。由此可见，观察员在北极理事会中身份有限，其活动权限也是有限的，流露出北极理事会希望观察员“戴着镣铐起舞”的意图。
中国被接纳为北极理事会观察员国后，2013年先后派团参加了北极理事会高官会议等国际极地组织会议，同一些国家签署了极地领域双边合作协议，组织开展了与多个国家的极地领域国际合作研究。根据国家海洋局公布的《2013年度中国极地考察报告》，2013年度具有一定影响的对外活动有：
2013年4月17日，冰岛总理约翰娜·西于尔扎多蒂女士访问中国极地研究中心，并见证中冰双方签署了船舶相关技术的合作备忘录。
2013年7月10～11日，第5轮中美战略与经济对话在北京举行，中国国家主席习近平的特别代表国务委员杨洁篪与美国总统奥巴马的特别代表国务卿克里共同主持了战略对话，其中深化中美在北极和南极领域的合作以及双方就在南极罗斯海建立海洋保护区事务方面开展合作被列入战略对话具体成果清单。
2013年9月10日，国家海洋局党组成员、副局长陈连增在京会见了芬兰议会财政委员会通讯分委会主席卡里?拉亚马奇一行，就加强北极方面的合作进行了交流。
值得注意的是，列入其中的还有企业界的活动，表明中国参与北极事务的商业化时代到来了：
3月14日，国家海洋局与中国远洋运输（集团）总公司（以下简称“中远集团”）签署战略合作框架协议。国家海洋局党组书记、局长刘赐贵，中远集团董事长魏家福出席签约仪式并致辞。
2013年9月16日，中远集团“永盛”号货轮圆满完成北极东北航道首航任务，这是艘成功穿越北极东北航道的中国商船。
在民间交流方面，2013年9月，第2届中俄“21世纪北极政策”研讨会在俄罗斯圣彼得堡大学召开。双方就北极政策方面的立场和关切进行了交流。通过研讨，为开启中俄在北极事务方面的合作创造了沟通的窗口。2013年3月，“展望2050年北极——贸易、能源与环境”北极峰会在挪威奥斯陆举行，有关国家政要、产业领袖、科学家、社区领导人和独立评论人等约200人与会，国家海洋局派员参加会议。会议从北极地区的环境、资源、社会、地缘政治以及合作等方面进行了探讨，中国极地研究中心主任杨惠根在“开发潜在的新贸易航线”议题下作了关于北极航道的特邀报告。
2013年，北极大学（University of the Arctic）——一个由致力于北方/北极地区研究与高等教育，由众多大学、学院及其他组织共同组建的一个非营利性联盟首次一次性吸纳了数家中国机构加入其中。北极大学这个大学联盟成立于2001年6月12日，多年来致力于北极研究与教育，目标是通过合作研究，推动环北极地区的可持续发展和原居民文化的保护。北极大学成员包括两类：一类是正式成员（full member），来自北极八国；另一类是准成员（associate member），来自非北极国家或地区。中国海洋大学以及中国极地研究中心等国内极地研究单位于2013年2月向北极大学提交了入会申请，并于6月初在美国阿拉斯加大学举行的2013年北极大学理事会上获得批准。2014年5月又有大连海事大学等单位加入北极大学，国内已有十所高校和研究机构成为北极大学的准成员。
伴随着对北极事务参与度的提升，2013年度，有关北极的软科学项目有了长足发展。其中，自2011年启动的“极地国家利益战略评估”专题下设：“极地地缘政治研究”、“极地资源利用战略研究”、“极地科技发展战略研究”、“极地法律体系研究”、“极地国家政策研究”5个子专题。2013年，共有34家高校和科研院所，150多位专家参与研究，涉及战略、政策、法律、国际政治、经济、文化、社会、航运、信息管理等多个学科，完成了极其丰富的研究成果。由此可见，我国对北极地区战略、政治、社会经济和航运等方面也开始广泛关注。
中国对于北极事务的基本态度是“积极参与”，核心原则是“国际合作”。自2013年中国取得北极理事会正式观察员资格后，尽管仍然是“戴着镣铐起舞”，但毕竟赢得了参与北极地区事务的更大舞台，中国与北极的纽带已从较为单纯的科学考察提升至更大范围、更高层面的“合作与发展”。中国与北极地区的合作是全方位的，彼此之间的合作旨在谋求共同发展，而共同发展是为了互利共赢。中国外交部发言人洪磊曾就北极理事会接受中国为观察员事答记者问时表态：“中国一贯支持理事会的宗旨和目标，承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权以及在理事会的主导作用，尊重北极地区土著人和其他居民的价值观、利益、文化和传统。理事会上述决定将有助于中方在理事会框架内与有关各方就北极事务加强交流与合作，为理事会工作做出贡献，促进北极地区的和平、稳定和可持续发展。”有关北极的学术研究中，“北极治理”话题是近年来出现频率极高的热点，无论在地缘政治或国家主权等传统安全领域，还是在资源、国际航运、生物多样性等非传统安全领域，北极地区的治理问题覆盖领域越来越广泛，而合作与发展始终主宰着北极治理话题，成为北极问题研究的关注焦点。在合作的基础上谋求共同发展，即体现了中国的利益，也反映了北极地区整体发展的大趋势。
二 国内学界关于北极问题的研究
国内学界有关北极地区的社会事务的研究较之前几年，无论是广度还是深度都有了较大的发展。以下数据是根据2013/2014年度国家社科基金和教育部人文社会科学研究项目中有关北极问题的立项信息统计而来。
位和国际政治态势、适用北极的法律体系以及北极战略和政策、科学考察管理制度、北极航道管辖、北极的生态环境保护、斯匹次卑尔根群岛条约等。近两年，北极问题引起了越来越多研究者的关注，许多研究成果的深度和广度有较大幅度的提高，与国际知名极地问题研究机构研究人员的交流不断加深，赢得了平等交流的话语权。囿于篇幅及研究条件，下面仅对国内法学界对于北极问题的一些有代表性的研究成果进行述评。
1.北极的国际法律地位和主权之争
北极地区并非严格意义上的国际法概念。它与位于地球另一端的南极不同，《南极条约》及其一系列条约、协定所形成的“南极条约体系”确定了冻结南极主权主张、和平利用南极的基本原则。而北极至今没有专门的国际条约界定其国际法地位，因为在北极地区分布着八个主权国家，其中有些国家之间存在海域划界争端和外大陆架主张，但根据现行国际法制度（领土主权和海洋法），北极地区的法律秩序呈现“不成体系性”。从总体上来说，学者们普遍认为不应按“无主之地”或者依照“扇形原则”来认定北极的法律性质。目前主流观点主张，鉴于北极地区国家绝大多数都是《联合国海洋法公约》的缔约国（美国除外），因此可以利用《联合国海洋法公约》所提供的海域制度框架来确定北极的法律性质，北冰洋沿岸国家可以根据公约主张其内水、领海、专属经济区和大陆架（2008年5月北冰洋沿岸五国达成的《伊卢利萨特宣言》也证实了这种立场符合北极国家的意愿）。除上述区域外的北冰洋的其余海洋部分应当属于公海，其海底属于“国际海底区域”，按照《联合国海洋法公约》确定的原则，在公海实行公海自由原则，而国际海底区域则根据“人
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