【现货速发】农村地的稳定与流动
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天津津南
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作者伍振军 等 著
出版社上海远东出版社
ISBN9787547612682
出版时间2017-07
装帧平装
开本16开
定价48元
货号25141192
上书时间2024-12-25
商品详情
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前言
国务院发展研究中心伍振军副研究员于2015年主持完成了国家社科基金青年项目“农村集体土地确权与流转问题研究”（项目号12CJY051）。课题终成果，包括学术文章和政策研究报告等，大部分收录进此书。农村集体土地确权，是依照法律、政策，经过一系列规定程序，确认土地的所有权、使用权等的隶属关系和他项权利，是为了土地权属更加稳定；农村承包地经营权流转和集体建设用地使用权流转，是指这些权利的流动转移、交易出让，是为了提高土地资源配置效率，则纳入权属流动的范畴。为了让本书更加通俗易懂、贴近读者，后命名为“农村地权的稳定与流动”。
农村集体土地确权与流转问题关系到全国63.2亩农村土地问题，涉及7亿多农村人口的土地财产问题，事关重大。尤其是2.6亿亩农村集体建设用地能否自由进入市场，成为促进经济发展的要素，将是我国经济长期高质量发展的关键。农村集体土地确权与流转问题是个重要的实践问题，具有很重要的现实意义。与此同时，我国在农村集体土地确权，土地承包经营权流转管理和服务，健全土地流转交易市场等方面进行了大量探索，但是土地确权是该“确虚权”还是“确实权”？交易费用在农地流转中起什么样的作用？各个主体行为特征如何？农户农地流转意愿和行为是什么样？集体建设用地使用权流转交易需要构建哪些法律法规体系进行支撑？集体建设用地使用权流转交易过程中，增值收益在农民、集体乃至地方政府之间如何分配？这些不仅是重大实践问题，也是关键理论问题，对这些理论进行研究，具备较高的学术价值。本书理论联系实际，着眼历史与现实，关注国外与国内，结合经济与社会，力求对新时期农村集体土地确权及流转问题作一些分析和探讨。
农村土地确权与流转问题，既是重要实践问题，又是重大理论问题。既需要构建宏观土地制度改革思路，又需要提出有针对性的对策建议。根据本书的特点，将书本内容大体分为三个部分，以便从不同角度、维度对土地权属确立和流动这一综合性问题进行研究。部分为农村集体土地确权及流转交易市场研究，这部分研究将对农村农用地和农村集体建设用地确权与流转的总体情况进行阐述。第二部分重点阐述农用地经营权流转交易问题。第三部分重点阐述农村集体建设用地使用权流转交易问题。
部分，关于农村土地确权问题。项目执行之初，课题组就认识到，农村集体土地要真正成为自由流动、促进经济增长的要素，就必须做好确权这个为基础的工作。于是，课题组首先对农村集体土地确权问题进行调研，总结出农村土地确权工作面临的所有权主体变化大、工作费用高、经费不足等问题，特别是农用地承包经营权、乡村建设用地使用权确权纠纷很多等问题。以这些调查情况为基础，由伍振军执笔完成的《农村土地权属状况调查》发表于《改革内参》（2013.5）。基于调研，课题组提出保障土地确权工作经费， 完善土地权证法律效力，出台指导意见加强政策支持和指导等政策建议。基于这些研究内容，由伍振军执笔完成的《农村土地确权进行时-老大难问题5年内怎求解》发表于《时事报告》（2013.4）。
根据研究计划，课题组对农村产权流转交易市场进行较为深入的分析，在分析了农地、林地、集体建设用地使用权等流转交易状况的基础上，课题组提出推进确权赋能、还原农村产权真实价值，扎实做好确权登记颁证工作、为农村产权流转交易奠定权证基础，进一步明确政府的主体责任，规范交易平台和交易系统，鼓励各种交易中介服务、为农村产权流转交易提供市场化服务体系，设立可靠的风险防范机制、为农村产权流转交易提供安全保障等切实可行的政策建议。
第二部分，关于农地流转问题。基于课题组成员前期积累的研究成果，课题组进一步分析了我国农地流转的基本状况和主要特征。在20世纪80年代中后期，农村土地流转就开始出现。随后，各地土地流转机构开始建立，进一步促进了土地流转。截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%,比2010年比例提高将近一倍。近年来全国承包耕地流转比例提高幅度逐年扩大，2016年年中我国土地流转比例进一步提高，已经占到三分之一左右。课题组进一步分析了我国农地流转的基本状况和主要特征：流转呈现规模逐步扩大，转包和出租为主要形式，股份合作开始兴起，地租成为土地成本的主要成份，农地流转市场逐步完善等特征。
文章同时也指出，我国在积累了丰富的实践经验的同时，也暴露了政府服务于管理能力薄弱，流转不规范、矛盾纠纷多、农民主体地位难保障、工商企业进入农村租地弊大于利等诸多问题和挑战，亟需加以研究、总结和指导。 对于这些现象和问题，课题组进行了深入分析，有针对性地提出相应的政策建议。严格管理工商资本及外资进入农村，严格实施土地流转管理审核制度，完善土地流转过程中的配套制度，通过互换并地解决土地细碎化问题，探索建立承包地有偿退出机制，严格执行耕地保护制度等。根据这些内容形成的文章《土地流转的现状与机遇》发表在《时事报告》上（2014.2）。
结合项目前期研究，本书将关于我国土地成本经营权流转模式、参与各方的行为动机分析，交易费用及政府行为研究也纳入进来。在前期研究中，将我国土地承包经营权流转划分为四种模式，并分析在四种不同模式中土地流转市场特征和参与主体行为，针对土地流转中出现的问题，提出有用的政策建议。基于土地承包经营权流转特征和模式的分析，本书深入分析参与各方的行为动机，并有针对性地提出规范农地流转，确立农民主体地位，保障农民土地承包经营权益的政策建议。进一步，本书纳入交易费用政府行为的分析内容,比较了不同模式中的政府主体行为，及其与农户、用地主体交易费用的关系，提出政府主体行为对农户、用地主体交易费用有直接影响的观点，并在文章后提出降低农户与用地主体交易费用的建议措施。这些研究，陆续发表在《改革》、《中国软科学》等权威杂志上，不仅为完成作者主持的国家社科青年基金课题奠定坚实基础，也对本书起到很好的补充与完善作用。
第三部分，关于集体建设用地使用权流转问题。在研究集体建设用地使用权流转时候，课题组把农村集体建设用地分为农民宅基地和集体经营性建设用地两个部分进行研究。在分析经营性建设用地使用权流转问题时，课题组对当前学术界的争论进行了总结。探讨了部分省市的实践，及其中隐含土地范畴扩大化、农民收益难保障、不符合规划和用途管制等诸多风险。课题组提出，推进集体经营性建设用地入市，应明确集体经营性建设用地的内涵、范畴及权能；完善价格形成机制，建设农村集体经营性建设用地有形、无形市场；完善土地收益分配机制，明确收益使用范围；保障农民决策权和知情权；明晰政府规划、管理、监督、服务等职能。以这些内容为基础的文章《农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争》，发表在《改革》（2014.2）。
在农村集体建设用地使用权流转案例研究过程中，课题组对北京市、江苏省、上海市等地区集体建设用地使用权流转状况进行调查分析。课题组成员执笔完成的调研报告《集体建设用地发展公租房的探索——北京市的调查与启示》，发表在《国务院发展研究中心调查研究报告》（2013.3）上。北京市委研究室就“农村集体建设用地发展公租房”问题召集了北京市国土、规划、住建等相关部门，进行专题座谈，并开展深入调研。2014年，北京市相关部门印发了《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见》，完善了农村集体建设用地利用机制、拓宽了租赁住房建设渠道。2015年8月，课题组对海鶄落村利用集体建设用地发展公租房的进展再次进行调研，发现北京市利用集体建设用地发展租赁房[ 这里根据《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》，将“集体建设用地发展公租房”改变为“集体建设用地发展租赁住房”。]的探索值得肯定和推广。
在后续研究中，课题组还对北京市农村集体建设用地资产价值进行估算。参照国有土地价格，北京市农村集体经营性建设用地和农村宅基地价值合计高达8.2万亿元，农村集体建设用地均价高达466.9万元/亩。而若按照年均收益计算，北京市农村集体建设用地总价值仅有2816.8亿元[ 不包括2013年北京市农村未利用地194.2万亩的价值。]，价值只有前者的3.4%。其中集体经营性建设用地总价值仅有1658.9亿元，亩均价值仅有20.4万元；农村宅基地总价值仅有1157.9亿元，亩均价值仅有12.3万元。可见，集体建设用地权能残缺，与国有建设用地价值相差悬殊。贯彻落实党中央文件多次提出的城乡建设用地“同地同权同价”要求，可以在深化土地制度改革，完善农村集体建设用地权能方面进行探索，不断提升农村集体土地价值，让农民分享改革红利。这些报告内容发表在《国务院发展研究中心经济形势分析月报》上。
这些研究引起较好反响，体现了项目研究成果较高的学术及应用价值。之后，课题组结合前期研究，对江苏、广东等地区集体建设用地使用权流转典型案例进行调研，总结出有益经验和值得汲取教训。同时，也对浙江等地区的宅基地使用权置换进行调查，探讨了地方政府、农民在宅基地置换中的目标、行为，进一步指出了地方政府在宅基地置换过程中的行为界线。
本书提出，深入推进农村集体建设用地制度改革，就是要把为重要的处分权，即抵押权与担保权权能赋予集体建设用地。贯彻落实十八届三中全会《决定》精神中，必须以改革的勇气，以农民需求为导向，明确集体建设用地的用益物权特性，在原有的占有、使用、收益权能基础上，赋予集体建设用地处分权,尤其是抵押权、担保权，作价出资等权能，并以法律的形式确立下来。在此基础上，从国家层面出台相关法律法规，进一步规范农村集体建设用地使用权流转。从而切实保障农民土地权益，促进农业经济发展、维护农村社会稳定。
后，考虑到农村每年超过万亿元的资金外流，本书还收纳了关于农村土地金融的内容。本书认为，农村集体建设用地以及农用地资产估值接近90万亿元，发展农村土地金融是解决农业农村发展所亟需资金的可行途径。并且，将的“两权”抵押贷款工作进展纳入本书，以问题导向，探讨发展农村土地金融的合理路径。
导语摘要
本书主要吸收了国务院发展研究中心伍振军副研究员2015年主持完成的国家社科基金青年项目“农村集体土地确权与流转问题研究”课题成果。该课题以农村“三块地”：承包地、农村宅基地和集体经营性建设用地为主要研究对象，对“三块地”的确权与流转问题进行了研究。本书基于对我国北京、江苏、浙江、广东等地区的实地调查，从不同角度、不同维度对土地确权及流转这一综合性问题进行研究，对我国农村土地制度改革得失、土地制度改革思路进行客观评价,并提出有针对性的具体举措。本书对学术研究和政策制定都有一定的参考价值。
作者简介
伍振军，国务院发展研究中心农村部第三研究室副主任、副研究员，博士。主要研究领域为农村土地制度、农业“走出去”、农村金融、农村集体产权制度改革等。主持农业部委托“湖南重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点工作综合评价”、国家社科青年基金“农村集体土地确权与流转问题研究”等课题。独立或参与撰写国务院发展研究中心各类调查研究报告40余篇；在《管理世界》《中国软科学》《改革》等重要学术期刊及《人民日报》《经济日报》《农民日报》等新闻媒体发表文章50余篇。曾获中国发展研究一等奖。
目录
前言
章 为什么要研究农村集体土地确权和流转问题
第二章 农村集体土地确权和流转问题研究回顾
第三章 农村土地确权面临的问题及对策
第四章 我国农地流转的进展、问题与对策
第五章 中国农地流转模式及特征
第六章 农地流转的市场模式与参与方动机解析
第七章 交易费用、政府行为和模式比较：中国土地承包经营权流转实证研究
第八章 农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争
第九章 北京市农村集体建设用地价值测算及政策建议
第十章 关于北京市集体建设用地发展租赁住房的两次调研
第十一章 集体建设用地使用权流转典型案例
第十二章 宅基地置换收益分配——基于J市的案例研究
第十三章 深入推进农村集体建设用地制度改革，切实保障农民土地权益
第十四章 农村土地金融发展前景、问题和建议
第十五章 农村“两权”抵押贷款试点分析报告
附录 台湾区段征收制度调研报告
内容摘要
本书主要吸收了国务院发展研究中心伍振军副研究员2015年主持完成的国家社科基金青年项目“农村集体土地确权与流转问题研究”课题成果。该课题以农村“三块地”：承包地、农村宅基地和集体经营性建设用地为主要研究对象，对“三块地”的确权与流转问题进行了研究。本书基于对我国北京、江苏、浙江、广东等地区的实地调查，从不同角度、不同维度对土地确权及流转这一综合性问题进行研究，对我国农村土地制度改革得失、土地制度改革思路进行客观评价,并提出有针对性的具体举措。本书对学术研究和政策制定都有一定的参考价值。
主编推荐
伍振军，国务院发展研究中心农村部第三研究室副主任、副研究员，博士。主要研究领域为农村土地制度、农业“走出去”、农村金融、农村集体产权制度改革等。主持农业部委托“湖南重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点工作综合评价”、国家社科青年基金“农村集体土地确权与流转问题研究”等课题。独立或参与撰写国务院发展研究中心各类调查研究报告40余篇；在《管理世界》《中国软科学》《改革》等重要学术期刊及《人民日报》《经济日报》《农民日报》等新闻媒体发表文章50余篇。曾获中国发展研究一等奖。
精彩内容
农村集体土地确权与流转问题关系到全国63.2亩农村土地问题。涉及7.3亿农村人口的土地财产问题，事关重大。在分析这个问题之前，我们首先要明确农村集体土地主要包括三个方面。部分是农用地。据农业部统计，农村集体所有农用地60.6亿亩，农地之中包括耕地13.8亿亩、园地1.2亿亩、林地18.4亿亩、草地22.9亿亩、养殖水面0.8亿亩、其他3.5亿亩。第二部分是集体建设用地，我国共有建设用地2.6亿亩左右，经营性建设用地约5000万亩，剩余的2.1亿亩农村集体建设用地大部分为农民宅基地。第三是农村未统计的未利用地。
农村集体土地要真正成为自由流动、促进经济增长的要素，就必须做好确权这个为基础的工作。那么，农民对集体建设用地的权利主要有哪些?先看农用地。十八届三中全会《决定》提出赋予农民对农村承包地的占有、使用、收益、流转和承包经营权抵押、担保权能。再看集体建设用地。先看农民宅基地，《物权法》及相关中央文件已明确农民宅基地为用益物权，但是，迄今为止，一直没有对宅基地用益物权的权利内涵和实现形式进行详细的界定。目前对于宅基地，农民只有使用权及有限的收益权和转让权。而处分权、抵押权、担保权，甚至是继承权尚未赋予农民宅基地。再看农村集体经营性建设用地，十八届三中全会《决定》也指出，在符合规划和用途管制两大前提下，允许农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股，力求实现与国有土地同等入市、同权同价。可以理解为，除了所有权，其他权利都赋予了集体建设用地。《决议》中经营性建设用地权能的拓展，不仅明确了土地的权属，也保障了农民权益。
2013年的中央1号文件明确提出，要在全国全面开展农村土地确权登记颁证这项工作，就是要解决土地确权这个“老大难”问题。据调研，当前推进土地确权工作还面临所有权主体变化大、工作费用高、经费不足等问题，特别是农用地承包经营权、乡村建设用地使用权确权纠纷很多等问题。要按期保质完成中央提出的农村土地确权工作要求，推进土地确权工作，还需要保障土地确权工作经费，完善土地权证法律效力，出台指导意见加强政策支持和指导。
确权工作做好后，就是推动农村集体土地流转问题。从分类看，农村集体土地流转主要分为农地流转和建设用地使用权流转两个部分。在当前全面深化农村改革中，促进农村土地产权流转交易事关赋予农民更多财产权利改革目标的实现，对于农村资产保值增值，为农村产权交易提供制度保障，以及防止村干部腐败等具有重要意义。促进土地产权交易，关键在于促进农村产权流转交易市场健康发展。近几年，全国各地涌现了一大批综合性农村产权交易市场，在促进农村产权流动、提高农村要素配置效率等方面，发挥了一定作用。但还需要推进确权赋能、还原农村产权真实价值，扎实做好确权登记颁证工作、为农村产权流转交易奠定权证基础，进一步明确政府的主体责任，统筹利用现有的各类交易市场来组建综合性交易市场，规范交易平台和交易系统，鼓励各种交易中介服务、为农村产权流转交易提供市场化服务体系，设立可靠的风险防范机制、为农村产权流转交易提供安全保障等，以尽快建立起类型多样、功能完整、运转高效的农村产权市场体系。
先看农用地流转交易。主要是集体土地承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地使用权。这种流转交易与我们通常理解的买卖有所不同，不同点就是农用地所有权仍然是集体的，承包权仍然是承包农户的，流转的只是经营权。为什么要推动农地流转？关键原因是我国农地过于碎片化和平均化，这种情况下根本不可能实现农业现代化。尽管近几年，我国人地关系稍微有所松动，自2003年起，人地比例逐年上升，约从2亩/人上升至2009年的2.3亩/人左右，但农村人口对土地压力格局仍然没有根本改变（刘守英，伍振军，2013）。目前我国农户平均经营规模仅仅是邻国韩国和日本的1/3、欧盟的1/40、以及美国的1/400。美国玉米种植以家庭农场为主，每个农场面积3000-6000亩，我国东北地区户均玉米种植为20-30亩，其他地区仅为3-5亩。如此低的人均、劳均土地资源，不推进规模经营，农户家庭产值很低、农民收入很低，就解决不了“谁来种地”问题，就难以实现农业现代化。基于此，十八届三中全会《决定》指出要加快构建新型农业经营体系。而创新农业经营体系，培育新的农业经营主体，就必须推进土地要素的流动与重新组合，而要使农民流转承包地的经营权，就必须切实保障农户承包土地的合法权利。
对于这些个问题，课题组进行了深入分析。首先，课题组观察到了交易费用、以及政府支持对土地流转的作用，研究了交易费用及政府行为在不同的土地流转模式中的作用。课题组利用交易过程分析方法，将我国土地承包经营权流转概括为四种主要模式，并对其流转过程、主要特征进行分析。结论是政府主体行为对农户、用地主体的交易费用有直接影响。文章后提出促进农村产权流转交易市场健康发展，健全集体参与流转交易机制，建立矛盾纠纷解决机制，课题组有针对性地提出相应的政策建议。严格管理工商资本及外资进入农村，严格实施土地流转管理审核制度，完善土地流转过程中的配套制度，通过互换并地解决土地细碎化问题，探索建立承包地有偿退出机制，严格执行耕地保护制度等有针对性的建议措施。
再看集体建设用地使用权流转交易。集体建设用地所有权仍属于集体所有，流转交易的只是使用权。当前我国经济转型的一个关键问题，就是我国2.6亿亩农村集体建设用地能成为促进经济发展的要素。从我国过去三十年经济发展来看，农村土地实际上扮演了两个重要角色。一是提供土地要素。在过去的三十多年里，大量农村土地被征用，为经济增长发挥蓄水池作用。具体表现在两个方面：，大量的土地资源供应，自1983年起每年的征地规模都在110万亩以上，并成递增趋势，大量的农村用地被征用作建设用地，土地从农村释放出来，推动经济增长。第二，低廉的土地成本。部分地方政府为了招商引资，不惜牺牲农民的利益，甚至零地价。二是提供资金。 经济发展需要大量的资金支持，土地为我国的经济建设提供资金主要有以下来源：高额的土地出让收入，2013年国有土地出让收入高达41250亿， 同比增长44.6%，土地收入在地方政府财政中占了较大比例，部分地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%，为地方经济发展提供了强有力的资金支持；土地抵押融资，大量的土地抵押为政府注入了充裕的资金。
但是这种“土地宽供应”在下一轮经济发展中是不可持续的。原因有二：一是土地出让成本日渐上升，二是土地资源有限。下一轮经济发展只有寄希望于将这些建设用地确权，进入市场，参与交易，变成自由流动的经济要素。
我国现在农村集体建设用地包括农民宅基地和经营性建设用地，估算为2.6亿亩，要成为自由流动的经济要素的关键，就必须拥有完整的权能。根据《土地管理法》规定，农村集体建设用地用途只有兴办乡镇企业、建设乡村公共设施、公益事业以及建设农民住宅等四种。用途有限，堵死了农民使用集体建设用地的合法通道，实际上剥夺了农民依靠土地发展的权利。近几年，农村集体经营性建设用地收益权、处分权权能逐步落实。2008年十七届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场的目标，以实现集体土地和国有土地的“三同”：同地、同价及同权。十八届三中全会《决定》提出符合规划和用途管制前提下，集体经营性建设用地与国有土地“同权与同价”。集体经营性建设用地的权能也逐步扩大，从占有、使用、收益权等三种权利，逐步拓展到占有、使用、收益、处分权利四种完整权利。
推进农村集体建设用地制度改革，就是要把为重要的处分权，即抵押权与担保权权能赋予集体建设用地。贯彻落实十八届三中全会《决定》精神中，必须以改革的勇气，以农民需求为导向，明确集体建设用地的用益物权特性，在原有的占有、使用、收益权能基础上，赋予集体建设用地处分权,尤其是抵押权、担保权，作价出资等权能，并以法律的形式确立下来。在此基础上，从国家层面出台相关法律法规，进一步规范农村集体建设用地使用权流转。从而切实保障农民土地权益，促进农业经济发展、维护农村社会稳定。
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