【现货速发】陡嘴子村:参与式重建

2008年5月12日14时28分，中国汶川发生里氏8.0级特大地震，数万同胞在灾害中不幸遇难，许多家庭失去世代生活的家园，经数十年辛勤劳动积累的财富毁于一旦。面对突如其来的巨大灾难和恢复重建的巨大任务，在党中央、国务院和中央军委的领导下，全党全军全国各族人民众志成城，灾区广大干部群众奋起自救和恢复重建，国内各界和国际社会积极施援，经过不到三年时间的共同努力，抗震救灾和恢复重建取得重大胜利，创造了历史性的奇迹。
汶川特大地震发生以后，扶贫系统积极参与抗震救灾，并根据国家的统一部署，及时组织编制了《汶川地震灾后贫困村恢复重建总体规划》，纳入了国家恢复重建总体规划和农村建设专项规划。随后，国务院扶贫办设立专门工作机构，分三批开展了100个贫困村灾后恢复重建试点；按照三年重建任务两年基本完成的要求，指导、协调、帮助、督促四川、甘肃、陕西三省扶贫系统整合资源、有序有力地推进国家重建规划区内4834个贫困村灾后恢复重建工作；全面应用参与式方法发动群众主动重建家园，开发建立监测管理系统，加强各级干部及社区能力培训，开展国际合作，创新重建模式，不断实践和探索防灾减灾、灾后重建与扶贫开发相结合的机制，完成预定任务。
汶川地震灾后贫困村恢复重建取得了显著成效，主要集中体现在：激发了贫困村恢复重建的内部活力，增强了贫困人口重建与发展的信心；明显改善了贫困村基本生产生活条件，为其可持续发展打下基础；改进了系列专题培训交流活动的方式，有效提高了扶贫系统及村级领导组织恢复重建的能力；完善了参与式贫困村灾后恢复重建规划编制与实施管理体系，展示了扶贫系统的工作特点和能力；探索了灾后贫困村的多部门参与重建机制，积累了初步的经验；开展了相关专题总结和研究，促进了经验的广泛分享与交流；倡导了防灾减灾、灾后重建与扶贫开发相结合的理念和意识，创新性地实践了具体结合的方式；贫困村恢复重建构成了汶川地震灾后恢复重建的重要组成部分，其完成为总体重建目标的实现作出了积极贡献。汶川地震灾后贫困村恢复重建工作及其效果得到了国务院领导的充分肯定、有关部门和三省（四川、甘肃、陕西）各级党委政府的大力支持以及贫困灾区广大干部群众的由衷称赞。
实践证明，扶贫系统参与贫困村灾后恢复重建，是党中央、国务院交给的光荣任务，是贯彻落实中央领导同志“把灾后重建与扶贫开发相结合”指示精神的具体行动，是受灾贫困地区干部群众的迫切愿望。它不仅展示了扶贫系统的工作能力和水平，还拓展了扶贫工作的新领域，是扶贫系统贯彻落实科学发展观的具体体现。
在汶川地震灾后贫困村恢复重建进程中，四川、甘肃、陕西三省，以及4834个列入规划的贫困村所在的各市（州）、县（市、区）扶贫系统，立足本地实际，积极开拓创新，与乡村干部群众一起，总结了一批效果明显、得到各有关方面充分肯定和积极评价、对于开展相关经验交流具有代表性的贫困村灾后恢复重建典型案例。
总序为了更好地对这些典型案例进行深入总结研究，进一步探索汶川地震受灾地区后重建时期可持续发展的有效经验，有力有序地推动灾害风险管理与减贫理论方法研究的工作，国务院扶贫办贫困村灾后重建工作办公室与联合国开发计划署（UNDP）根据双方合作的“中国灾后重建暨风险管理项目”2010年度项目计划安排，于2010年8—12月设计和实施了“汶川地震灾后贫困村恢复重建案例研究”项目。2010年9月11—12日，在成都召开的“灾害风险管理与减贫理论方法研讨会”上，专题讨论了本项目方案。经国务院扶贫办批准，本研究项目从2010年10月开始，到2011年底完成。北京师范大学、中央民族大学、华中师范大学、四川农业大学、四川民族大学的50多位教授、研究生承担了本研究项目。
本研究项目的主要内容是：从100个开展灾后恢复重建的试点贫困村中选取37个村进行案例研究，其中，7个村作为研究型案例，进行深度研究，30个村作为总结型案例，对其做法、经验、问题、挑战、启示等方面进行全面总结。
本套丛书就是由该研究项目的成果整理而成的。组成丛书的10种书分为三个部分。个部分是7个研究型案例报告。这是在前期资料和数据积累的基础上，综合监测评估结果、恢复重建效果、代表性、经验可借鉴性等多方面因素，选取7个试点村进行深度案例总结的成果。每位案例报告的作者按照案例研究的范式，通过深入访谈、问卷调查，并结合已有研究成果，采取定量和定性相结合的方式，对村落地震前发展状况、灾害紧急应对、灾后恢复重建等进行全过程记录、描述、分析和总结；重点深入剖析案例村灾后恢复重建的主要思路、成功要素以及面临的机遇和挑战；终揭示其核心经验价值。每个村突出了1~2个具有特色的做法和经验，自成一体，形成完整的研究专著。第二个部分是包含30个总结型案例研究报告的《汶川地震灾后贫困村恢复重建案例研究报告选集（上、下）》。这是对四川、甘肃、陕西三省扶贫系统确定的具有代表性的30个灾后恢复重建贫困村（其中四川20个、甘肃6个、陕西4个）开展总结性案例研究的成果。第三个部分是在上述深度研究型案例和总结型案例的基础上进行归纳和比较分析，并结合研究者亲历恢复重建工作过程中的思考和反思，终形成的《汶川地震灾后贫困村恢复重建案例研究概论》。
本套丛书以案例研究方法为主，全面展示了汶川地震灾后贫困村恢复重建的过程、做法、成效、经验及模式，尝试探索了防灾减灾、灾后重建与扶贫开发相结合的机制模式。希望以本丛书与国内外各界关注、关心中国减贫事业的研究者、实践者共勉，继续丰富我国社区灾害风险管理与减贫的理论和实践知识,继续为将推动灾害风险管理纳入我国扶贫开发战略和政策体系作出积极贡献。

国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任

　　贫困村灾后重建与可持续发展离不开扶贫政策的激励和村庄本土参与。相对持续、稳定、统一的国家扶贫政策而言，不同贫困村的本土参与程度、内容、方式都不相同。陡嘴子村作为一个灾后重建的样本，其村庄本土参与方式体现了国家的政策与村庄内部参与相结合的特点。具体而言，陡嘴子村灾后重建与可持续发展主要有以下两个特点。，村庄恢复重建与发展的“参与式”过程贯穿始终。以村庄为单位、农户为核心的“参与式”重建过程，完成了村庄灾后重建与减贫项目计划、实施、监督等过程，并体现出了农房重建资金运作、村庄基础项目整合、能源与环境项目功能整合等特点。第二，政策下乡与交流机制的有益探索。通过贫困村的划定，确定*灾后重建示范村，通过政策反馈与部门协调的方式，使得村庄重建直接与政策决策层面进行互动。避免了政策下乡过程中的时间延迟等困境，同时提高政策实施效果。

导言

一、研究目标与理论框架

二、研究方法与研究过程

三、样本基本状况

章 地震前的状况：历史与发展

节 陡嘴子村的基本情况

一、绵阳市基本情况

二、游仙区及下辖白蝉乡基本情况

三、陡嘴子村基本情况

第二节 陡嘴子村的发展历程

一、1949-2000年的发展

二、2002-2007年的发展

三、震后的恢复建设

第三节 陡嘴子村发展的SWOT分析

一、优势与劣势

二、机遇和挑战

第二章 5·12地震：灾难与应对

节 救灾与应急

第二节 村庄脆弱性分析

一、村庄脆弱状况

二、村民脆弱状况

三、次生灾害的影响

第三章 灾后重建规划：过程与参与

节 重建规划的过程与做法

一、确定重建内容

二、制定重建方案

目录第二节 重建规划的内容

一、村民生计恢复规划

二、村庄设施恢复建设规划

第三节 重建规划特点

一、以村庄为单位

二、以农户为核心

三、“参与式”过程

四、外部经验支持

五、注重监测评估

第四章 灾后重建过程：实践与探索

节 农房修复与重建

一、住房修复

二、住房重建

三、面临的困难

第二节 基础设施修复与建设

一、村庄基础设施修复与建设概况

二、村庄基础项目的整合运作

第三节 能源改造与环境保护建设

一、生活设施改造项目

二、“五改三建两提高”

三、清洁能源的使用

第四节 农户生计发展

一、生态产业发展项目

二、互助资金

三、技术培训

四、村民文化娱乐

第五章 灾后两周年：回顾与总结

节 村民日常生活恢复

第二节 村庄基础设施得到完善

一、村内道路

二、灌溉设施

三、人饮设施

四、可再生能源

五、基本农田恢复

六、入户供电设施

第三节 村庄环境与卫生状况改善

第四节 灾后重建信心增强

一、生产恢复

二、村级互助资金

三、农业实用技术培训

第五节 社区参与能力提高

第六节 村民风险意识提高

第七节 部分贫困村民脆弱性加深

第六章 灾后早期恢复：经验与启示

节 参与式重建过程

一、参与式重建过程发挥的积极功能

二、专家指导和村民参与的统一

三、基础设施项目建设中村民监督和参与的统一

四、外部援助与内部自主参与在资源上相互补充

五、坚持关注弱势群体的发展

第二节 政策下乡与回馈机制探索

一、灾后重建政策下乡模式与合作交流模式

二、政策实践与反馈模式

三、普法下乡：一个政策下乡与回馈的案例

第三节 “绿色重建”与可持续发展

一、“绿色重建”理念与灾后重建政策

二、灾后重建与村庄发展在功能上有效整合

第四节 陡嘴子村灾后重建经验小结

第七章 灾后可持续重建：挑战与展望

节 灾后可持续重建的基础

一、可持续生计框架

二、政策下乡带来的可持续发展资本

三、村庄发展环境与资本的改善

第二节 灾后可持续重建的挑战

第三节 灾后可持续重建的发展

一、宏观层面上的对策

二、中观层面上的对策

三、微观层面上的对策

第四节 经验与机制的推广和复制

一、参与式发展模式

二、坚持可持续发展重建理念

三、减贫减灾政策的合作交流模式

四、加强贫困村灾害抵御能力建设

附录

一、个案信息与研究工具

二、文件与村庄规章制度

三、村干部交流工作心得

四、陡嘴子村2011-2016年农村发展规划

　　贫困村灾后重建与可持续发展离不开扶贫政策的激励和村庄本土参与。相对持续、稳定、统一的国家扶贫政策而言，不同贫困村的本土参与程度、内容、方式都不相同。陡嘴子村作为一个灾后重建的样本，其村庄本土参与方式体现了国家的政策与村庄内部参与相结合的特点。具体而言，陡嘴子村灾后重建与可持续发展主要有以下两个特点。，村庄恢复重建与发展的“参与式”过程贯穿始终。以村庄为单位、农户为核心的“参与式”重建过程，完成了村庄灾后重建与减贫项目计划、实施、监督等过程，并体现出了农房重建资金运作、村庄基础项目整合、能源与环境项目功能整合等特点。第二，政策下乡与交流机制的有益探索。通过贫困村的划定，确定*灾后重建示范村，通过政策反馈与部门协调的方式，使得村庄重建直接与政策决策层面进行互动。避免了政策下乡过程中的时间延迟等困境，同时提高政策实施效果。

　　本套丛书以案例研究方法为主，全面展示了汶川地震灾后贫困村恢复重建的过程、做法、成效、经验及模式，尝试探索了防灾减灾、灾后重建与扶贫开发相结合的机制模式。希望以本丛书与国内外各界关注、关心中国减贫事业的研究者、实践者共勉，继续丰富我国社区灾害风险管理与减贫的理论和实践知识,继续为将推动灾害风险管理纳入我国扶贫开发战略和政策体系作出积极贡献。

节 灾后可持续重建的基础
经过灾后的重建努力和投入，村庄的灾后发展取得了一系列的成果，并以此增强了村庄减贫与减灾能力。但是对于村庄的持续发展而言，还需要长远持续的投入和努力。总体而言，通过村庄内部积极重建与外部援助持续整合，陡嘴子村的灾后重建发展取得了一定的成效，为今后村庄持续发展奠定了基础。同时，一些挑战仍然需要得到解决，例如经过灾后重建恢复的投入，部分村民的脆弱性程度加深、对于村庄将会面临不确定的灾害威胁等。总之，灾后可持续发展实践为陡嘴子村奠定了村庄持续发展的基础。
一、可持续生计框架
可持续生计框架是继“可持续生计”这个具有整合性概念之后，由钱伯斯和康威对概念进行拓展，将诸如能力之类的纬度也纳入了概念框架之中，并使之在英国政府的《国际发展白皮书》出版后，成为围绕其进一步分析讨论的主题。可持续分析框架包括能力、各类资本、生计活动等其他因素在内的有机系统。物质资本在家庭层面包括船只、房屋、自行车等固定资产，在社区和城市层面包括基础设施、学校等；金融资本包括储蓄、借款、保险等；自然资本包括养殖业、耕地资源等；人力资本是指个人在劳动力、教育、知识等方面的能力；社会资本包括亲属网络、参与的组织等个人可以从中获得帮助的团体。
 
图：可持续生计发展框架

但是，可持续生计发展框架内的各要素及其各种资源的重要相关程度与当地的社会系统相关。如：生计发展需要的资本，可持续生计框架列出了财政资本、人力资本、自然资本、物质资本、社会资本，这些资本在不同国家和不同地区的重要性不一样，而且在有的地区还有一些其他的资本没有被包含在内。比如政治资本，这里包含着对村民的动员，民众能否动员其有限的资产用于捍卫生计的能力；或是地方性知识也是一种可持续的生计资本。对于陡嘴子村而言，灾后重建恢复建设给这个贫困村村民的生计持续发展积累了生计发展的资本：基础设施建设、生计能力培养、物质资本、政策投入与产出对持续生计发展的影响等。其中基础设施建设对于村庄灾后重建以及持续生计发展具有重要作用，而这些投入几乎都是通过中央财政支持的投入，还有一部分来自UNDP的投入，可见基础设施建设的政策路径依赖很大。村庄发展对于政策有较强的依赖性，陡嘴子村如何能够通过灾后重建的契机完善参与式发展，提高村民的参与意识和参与技能则是保证政策发挥持续功效的重要因素。
二、政策下乡带来的可持续发展资本
可以确定，在政府主导的贫困村灾后重建过程中，政策制度是村庄灾后重建和可持续生计发展的重要路径。通过政策制度给农户生计持续发展带来了物质资本、人力资本方面的基础。灾区恢复重建形成的良好基础设施将为灾区贫困人口可持续生计发展奠定坚实的硬件基础。灾后贫困村恢复重建项目，包括住房建设、基础设施、公共服务、产业开发、能力建设、生态恢复与村容村貌建设等六个方面，共35个子项目。其中，村内基础设施建设包括：恢复重建村内道路、小型农业灌溉设施、村内饮水设施、可再生能源设施、入户供电设施和恢复基本农田；生产恢复主要考虑恢复农户生计，包括在部分村建立村级互助资金，有偿使用，滚动发展；同时为贫困农户提供生产启动资金，开展增加收入的各种生产活动。
此外，通过灾后重建本土参与过程激发了贫困村恢复重建的内部活力，增强了贫困人口重建与发展的信心。例如：农房重建中的积极参与；村庄基础设施建设参与；农村实用技术培训；劳动力转移技能培训；参与式脆弱性分析过程和以工代赈模式带来的发展观念与技术、“五改三建”与绿色清洁能源的使用使绿色重建的深入村民的观念中。根据调查结果显示：村民对村庄公共设施以及村庄脆弱性递减的信心是逐步上升；对于房屋抗震信心也在重建中逐步恢复，生计发展能力逐步提升。
 
 
图：对地震前后村民生产生活信心变化的认知分析

基础设施得到修复和修建，逐步满足农业生产、居民生活的需要要。对于陡嘴子村而言，农田水利设施、农田改造、村庄道路、饮水设施等这些设施的恢复与完善。灾后恢复重建政策加快了灾区社会事业的发展，提高了贫困人口可持续生计发展的能力。经过灾后重建、教育服务、医疗服务、日常生活方便程度、农业发展、社会保障等方面都会因为灾后重建的投入而逐步提高。这些功能的满足将降低灾区民众享受公共服务、维护和积累人力资本的成本，改善贫困人口抵抗风险的能力，降低区域脆弱性。

  
陡嘴子村的社区体育器材（2011年4月，齐瑞摄）

贫困村灾后恢复重建资源共计投入：100个试点村：投入资金18384元，平均每村近184万元。4734个村，预计投入34亿元，平均每个村70万元。并为各种其他资源投入贫困村恢复重建提供了平台。总之，通过灾后重建政策与扶贫政策的有效结合，真正落实到村庄，使得灾后重建政策总体上改善了灾区宏观发展条件和环境，为贫困人口可持续生计发展提供了基础。
三、村庄发展环境与资本的改善
村庄参与式的重建过程能给村庄发展带来持续的动力和长久有效的变化。在环境的改变上主要包括：贫困村灾后恢复重建项目总体上具有显著的减贫效应。扶贫部门通过强调规划、参与、资源整合而组织实施的灾后恢复重建项目直接改善了贫困村村庄生产生活条件，促进了村级组织和农户能力建设，对农业发展、农户增收具有明显推动作用。此外，在灾后重建中，产生的新的就业机会，农户在建筑行业的从业机会增加，相应收入增加。村民对于村庄发展的观念发生改变，从简单的农房重建认识到生计发展、参与意识和能力、灾害风险意识等方面的转变，这些观念上和能力上的转变对村庄发展和村民生计能力加强都会产生持续的、长远的作用。
灾后重建与发展的生计资本的获取有政策的路径依赖，同时政策模式也在不断创新。灾后重建是政府主导的发展实践。灾区与贫困地区的高度重合，扶贫系统把防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合产生重大的意义，与此同时，扶贫政策对于贫困村而言，则形成了村庄发展的重要政策资本，通过整合是贫困村灾后恢复重建与扶贫工作的目标，对贫困村灾后重建进行综合性规划与设计、促进相关各部门配合、协调，以此成为陡嘴子村可持续发展的重要政策资源。