松江依法治区的理论与实践（2017）

深入推进依法治区　高质量建设法治松江

2017年是实施“十三五”规划的关键之年，是供给侧结构性改革的深化之年，也是深入推进法治松江建设的重要一年。一年来，在区委、区政府的正确领导下，我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想统领依法治区各项工作，认真学习贯彻党的十九大精神，全力推动依法治国基本方略在松江落地生根，着力在抓关键、打基础、强互动上下功夫，为“一个目标、三大举措”发展战略顺利推进营造安全稳定的社会环境、公正规范的法治环境。

一是抓住关键，注重顶层设计，落实国家机关普法责任和党政主要负责人法治建设责任人制度。全面推进落实国家机关“谁执法、谁普法”的普法责任制，要求行政机关把普法作为推进法治松江建设的基础性工作抓实抓牢，做到有计划、有阵地、有活动、有成效。明确各部门、各单位普法工作组织领导机构，推动建立普法任务清单制度，将普法工作纳入本部门、本单位法治建设总体布局。紧紧抓住领导干部这一“关键少数”，印发《松江区关于进一步贯彻落实党政主要负责人履行推进法治建设责任人职责的实施意见》，以“党政主要领导上法治课”为抓手，推动各部门、各单位的党政主要负责同志切实承担起推进法治建设责任人的职责，充分发挥党委在法治建设上总揽全局、协调各方的领导核心作用。

二是打牢基础，深化法治宣传，在全区形成尊法学法守法用法的良好氛围。围绕第四批全国法治城区创建各项指标，将法治宣传教育融入经济社会发展各个领域，推动全区各项事业沿着法治轨道运行。搭建“茸城法宣八品”平台，大力推动“法律六进”工作，吸引政府各职能部门、司法机关、企事业单位、人民团体、学校、社会组织广泛参与；挖掘松江书法名城的历史底蕴，通过“法治楹联”征集评选打造具有全国影响力的普法品牌项目；开展“法治灯谜”、法律知识竞赛等活动，增强参与趣味，提升普法实效；大力建设一批法治公园、法治小区、法治学校、法治车站、法治微景观等法治场所，推动法治文艺演出进社区、法治故事进万家，让法治精神融入人民群众日常生活；强化青少年普法教育，发挥公安局、检察院法院、司法局等专业力量的作用，建立覆盖全区所有中小学校的法制副校长队伍；注重传统媒体和新传媒融合，扩大普法覆盖面，加强“法治松江”微信公众号建设，推送法治文章、开展主题活动、打造普法专栏，积极发布“法眼看‘两会’”、以案释法、拜年微视频等群众喜爱的内容，在全区形成运用新媒体开展普法宣传的良好态势。

三是强化互动，依托专业力量，为依法治区工作提供专业性保障。利用松江大学城的区位优势，密切与华东政法大学等高校的合作，不断丰富依法治区的工作内涵，提升法治松江建设的影响力。松江区司法局和华东政法大学法学博士后流动站共建博士后创新实践基地，依托法学专家，对本区依法治区工作进行详尽指导；举办了届“法治松江”论坛，邀请专家评委为松江律师如何服务好法治建设、参与基层治理出谋划策；建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参与的法律顾问队伍，实现了全区各级党政机关、村（居）委、学校等单位法律顾问全覆盖，促进依法行政、依法治理水平的有效提升；通过座谈培训、实地调研、评审意见反馈等途径搭建了全区各单位与法学专家良性互动的桥梁。

松江以上述工作为突破口，在深化依法治区、提升法治松江建设水平上取得了丰硕的成果。本书中的松江区民主法治建设研究课题、松江区依法治理优秀案例、松江区行政执法典型案例和松江区人民调解典型案例就是这些成果的具体体现。今后，我们将进一步提高政治站位，强化“四个意识”，坚定“四个自信”，从战略和全局的高度来认识依法治区工作的重要意义唯实唯干、克难奋进，全力推动依法治区工作再上新台阶，为高质量建设“科创、人文、生态”的现代化新松江提供更加坚实有力的法治保障。

 松江区依法治区领导小组副组长 

中共松江区委常委、区政法委书记

张益弟

推进依法行政　破解“行政执行难”

行政执行是国家行政机关根本的职能，是行政权的集中表现。它是指行政主体按照行政管理的客观规律，依据法律法规，为实现行政决策目标而进行的行政活动，也就是行政执法活动。目前，我国行政执行存在比较多的问题，既有行政主体行使行政权的问题，也有被管理者依法履行行政义务的问题。“行政执行难”就是一个比较突出的问题。“执行难”是指政府制定的目标和制度无法顺利落实；执行包含行政检查、行政处罚、行政强制以及行政仲裁后的执行等。现在行政管理的各个环节都存在“执行难”的问题，如市场监督管理部门对餐饮企业履行检查职能，但被检查者不配合，使检查难以进行。“执行难”不仅影响行政主体职能的履行，增加执行的成本，也使其他社会主体的合法权益遭受损害。

一、“行政执行难”的表现

（一）被执行者不配合，致使执行难

行政执行的过程是执行者与被执行者之间相互沟通，相互理解，相互配合的过程。一方不予配合就会导致“执行难”。被执行者不配合主要有两个方面的表现：一种是“软磨”。他们表面上对执行主体的行政行为比较配合，实质上不愿意接受检查。如某药店违法经营药品，采取相当隐蔽的办法进行销售，相关部门检查时，他们往往采用转移、伪装等各种方法进行“周旋”。另一种是“硬抗”。他们属于“要钱没有，要命一条”的“老赖”。如无证经营的小餐饮店，认为自己小本经营无法承担罚款而在立案后弃店跑路，后需要行政机关公告送达决定书并交由法院强制执行，处理时限非常长。他们明知自己的行为违法，但就是不肯接受处罚，抗拒行政主体的处罚行为。被执行者这两种不配合的行为，给行政主体依法执行造成了困难。

（二）取证比较困难，影响行政执行 

“依法行政”就是行政主体依据法律法规实施行政行为，依法行政表现在内容与程序的合法。“取证”是实施行政行为的基础和关键，也是依法行政的关键。没有强而有力的证据，很难实施有效的行政行为。随着社会的发展，被执行者运用各种手段实施违法行为，行政主体要进行查处，有时取证比较困难，难以处理。取证困难，“行政执行难”的情况屡见不鲜。如夏季是小龙虾的销售旺季，许多不法商贩在小龙虾底料中投入罂粟壳，此违法行为的取证就较为困难，在长期的实践中得知，商贩后厨的底料是没有罂粟壳的，在上菜过程中才投入进去，以往市场监督管理部门对后厨正在熬制的或者未拆封的底料进行抽检时，往往查不到问题。又如，医疗器械经营是商业贿赂高发的行业，现在往往采用老板个人账户出资的方式用于各个渠道的打点，而在公司财务凭证中难以查到有力的违法证据。执法机关往往明知对方有违法行为，但是取证难造成执行难。还有的人采用“游击战”方式从事违法行为，他们运用这种方式与行政主体进行周旋，要对他们进行查处，获取查处的证据比较困难，难以处理。如交通管理部门查处“黑车”，也是难以获取证据，行政执行的效果不明显。不能说交通管理部门不作为，而是苦于证据不足，有时非常无奈。

（三）利用政策的不周全，打“擦边球”

有的市场从业人员，利用政策的不周全，打“擦边球”，这种情况还是比较多的。有的具有市场主体资格，但从事超越经营范围的行为，如对校外培训机构的整治，有不少属于教育咨询类的公司，比较多的机构属于“有照无证”。上海七千多家机构，两千多家“证照齐全”；两千多家“有照无证”，大多数以教育科技咨询公司形式进行市场行为；还有一千多家“无证无照”。市场监管部门对“无证无照”的机构比较好处理，它们不具有市场主体资格，可以让其关门停业，或者给予取缔；对“有照无证”，比较难处理，他们具有市场主体资格，但从事校外培训属于“擦边球”的行为，在整治当中，由区市场监督管理局与区教育局共同制发行政指导书，让其按指导书意见规范经营。而这类公司依旧不具备办学许可，还未走向正规化。

二、“行政执行难”的原因

“行政执行难”的原因既有客观的，也有主观的，主要有以下几个方面。  

（一）执行者认知上的缺陷

执行者在对法律法规及行政决策的认识上存在缺陷，导致对行政决策的实施态度消极，甚至抵制。还有的由于受利益的驱使，使行政执行过程中出现比较严重的问题，出现不公平的现象。由于执行者在执行过程中出现各种问题，产生不良的社会影响，致使被执行者对行政执行产生各种各样的想法，采用各种不良手段，有意或无意地影响行政执行。任何一项行政执行除政策合理有效外，还必须有执行的环境资源，执行主体。行政执行中滥用权力、不作为、乱作为现象时有发生，主要表现在以下四个方面：一是在法定期限不作出行政决定， 超期办理的现象严重；二是有利的抢着办，不利的推着办或是拖着不办；三是乱收费现象屡禁不止，普遍存在收费标准过高等问题，群众反映较强烈；四是滥用职权现象时有发生， 执行能力有限，一些执行主体不注意学习，政治素质低，不能准确及时理解上级的政策精神， 导致政策在执行中变形、走样。所以，从根本上说，执行者认知上的缺陷是“行政执行难”的重要原因。

（二）被执行者对行政执行存在认知上的缺陷

认真执行法律法规所规定的义务，具有社会责任感是每个公民应尽的义务。但不少公民对行政执行存在着各种认识上的缺陷，致使行政执行比较困难。被执行者存在的缺陷主要表现在以下四个方面。

1.法律意识淡薄。被执行者法律意识不强又可以分为两类。一类是不知法。不少被执行者对法律法规的规定知之甚少。笔者接触过不少经营者，对国家法律了解不多，出现了不少的误解，他们将执行者宣传相关的法律法规看成“多此一举”；把按照法律规定的程序办事，看成“故意刁难”；对执行者履行职责，他们不愿意配合，以致“行政执行难”。另一类是知法但不守法。随着法律的普及，越来越多的人懂法、知法，但出于种种原因不守法。利用药店违法经营药品者，医疗器械企业利用公司账外账户进行商业贿赂者，这些人都具有相当的学历，具有比较高的法律意识，也知道他们的做法是违法的，但出于利益的驱使还是做了。行政执行过程中，第二类人的影响大于类人。

2.缺乏对法律后果的认知。通常行政执行机关对被执行人采取的措施只是行政检查、行政处罚、行政强制以及行政仲裁后的执行等，不涉及限制人身自由的处罚，看似过于温和。就笔者的工作经验，在监管中发现经营企业的一些违法问题，如果只是限期要求其整改，通常对方应付了事的概率比较大，而当发现一些违法行为之后直接立案查处，对方在知道自己违法事实的法律后果之后，态度尤其配合。特别是在涉及行刑衔接的案件中，若被执行人可能面临坐牢的情况，行政机关的一系列工作都会开展得比较顺利。

……

上海市松江区依法治区领导小组办公室设在松江区司法局，主要职责是组织、指导、协调和监督松江区依法治区工作，研究依法治区的重大事项、重大问题，统筹推进严格执法、公正司法、全民守法，建立健全分工负责、协调配合的普法依法治理工作机制，充分发挥各成员单位的职能作用，促进松江区普法依法治区工作深入开展。

部分　松江区民主法治建设优秀课题

羁押必要性审查归口实施的困境与出路

网购合同纠纷中电商平台的法律定位及责任归属 

认罪认罚从宽制度中量刑建议精准化的意义及实现 

破解终本案件“休眠”困境的路径选择 

法官自由裁量权：自由散漫抑或有所规制 

“互联网 ”时代下民事送达新路径探索 

损坏房屋承重结构查处困境与出路 

衔接破产与执行分配　破解“司法执行难”

推进依法行政　破解“行政执行难” 

城市住宅小区“四治合一”治理模式的构建 

第二部分 松江区依法治理优秀案例 

着力构建维稳平台　打好拆违控违攻坚战 

运用法治思维方式推进民防行政审批改革 

创新商户自治共治机制　推进多层次多领域依法治理 

“城市e管家”打造“全民城管”新模式 

城管执法暂扣物品管理标准化、规范化建设 

基层治理中干部挂钩社区网格工作机制的构建 

村务监督委员会标准化建设 

演出活动远程监管模式的创建 

以礼治推进社区民主自治建设 

夯实企业合同管理 有效防范经营风险 

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第三部分 松江区行政执法典型案例 

重拳出击 依法根治城市顽疾 

环保案件中伪造物证的查处 

规范审批与严格执法并重　查处民防工程未备案欠缴结建费案 

快速反应强化协作 合力处置拒不支付劳动报酬案件

违法排放污水案件的查处 

投诉律师违法执业的查处 

擅自开办医疗机构案的查处 

旅行社未经许可经营出境旅游业务案的查处 

多方协调证据说话　违法建筑“应声倒地” 

在运输过程中沿途丢弃工业固体废物案的查处 

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第四部分 松江区人民调解典型案例 

把脉开方解民愁　“五诊”工作得民意

醉酒驾车酿大祸　耐心调解终成功 

楼上漏水楼下遭殃　几经调解终得化解 

四间房屋三方争扯　法情结合顺利调解

二元二层化解企业与员工“分手费”争议

未曾定责的有序调解 

非婚生子女抚养费调解

邻居误喷农药损害调解 

人民调解分忧愁　老人临终得关怀 

装修劳务引纠纷 人民调解促和谐 

后 记

了解我国当前基层法治建设与实践情况的直观窗口

制度研究 治理实例 执行经验 人民调解，多角度展现依法治区经验

从实际办案经历切入，贴合真实工作，提供有用的经验

本书汇集了2017年上海市松江区民主法治建设的主要成果，包括民主法治建设优秀课题、依法治理优秀案例、行政执法典型案例和人民调解典型案例，集中体现了松江区在依法治区和民主法治建设方面取得的成就。本书的编辑出版能够较为全面地反映松江区的法治实践，在明确现状的基础上探寻今后依法治区工作的重点和突破口，为深入贯彻落实中央有关全面推进依法治国的要求提供参考，同时，对于其他地方的民主法治建设也具有借鉴意义，是了解我国当前基层法治建设的一个窗口。