中国就业70年（1949-2019）

 2019年是新中国成立70周年。在这个时候系统回顾和记录70年就业的辉煌成就，总结和升华70年就业的宝贵经验，对于我们进一步推动社会高质量发展，实施就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业，更好地满足人民对美好生活的需要，具有十分重要的意义。
    我国是人口大国，劳动力数量巨大，这是宝贵的资源，重要的禀赋，同时，解决好就业问题，又面临着巨大的压力。新中国成立70 年来，党中央、国务院始终把就业工作摆在经济社会发展的突出位置，就业总量不断扩大，就业结构持续优化，就业质量逐步提高，就 业体制和就业政策不断完善，对稳定经济社会全局和改善人民生活发 挥了重大积极作用。
    70年就业成就的取得，是党带领人民干出来的。从社会主义建设时期的“全面就业”、改革开放时期的市场化就业到新时代的高质 量就业，从“统包统配”到市场在劳动力资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，从乡镇企业的发展到国有企业的改革，从对返 城知识青年就业的重视到对大学毕业生、农民工等群体就业的关注，与就业相关的发展和改革措施不断出台，谱写了一曲具有中国特色、 时代精神的就业赞歌。
    ，坚持以人民为中心，始终把就业摆在突出位置。中国共产党的初心和使命，是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。因此， —切工作要以人民为中心，要满足人民对美好生活的需要。就业是美好生活的重要组成部分，甚至是美好生活的基础，因此，党和政府一 直把就业摆在经济社会发展的突出位置。
    在新中国成立之初，可谓是百废待兴，其中，人员安置、劳动就业面临着严峻的局面。中央人民政府始终把安置失业人员问题作为新中国成立初期的一件大事来抓，并采取救济和安置失业人员的办法，以期有步驟地解决这个问题。1954年通过的新中国部宪法明确 规定，中华人民共和国公民有劳动的权利。国家通过国民经济有计划的发展，逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇，以保证公民 享受这种权利。实际上，人人有工作，人人有饭吃，也是当时党和政府所制定的重要工作目标。改革开放后，经济建设成为党和国家的中 心工作，但促进就业、改善人民生活，始终是经济建设的出发点和落脚点。比如，为促进经济发展，我们采取了各种发展策略，其中之一 是非平衡发展策略，即让一部分地区和一部分人，通过先试先行，通过诚实劳动和合法经营，先富裕起来。但这本身不是目的，目的是要 通过这种先富来带动其他地区和其他人群也富裕起来，以达到共同富裕。这一先富后富的过程，自然内含比较充分就业目标的实现，因为 没有比较充分就业，共同富裕是不可能的。
    进入21世纪特别是党的十八大以来，就业被摆在了经济和社会发展的优先位置。就业促进法明确规定，国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市 场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业，并要求“县级 以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计 划”。为此，我国已先后出台了两个就业促进规划，即《促进就业规划（2011—2015年)》和《“十三五”促进就业规划》。党的十九大 报告中提出，就业是的民生，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。近年来，针对复杂严峻的外部环境 和国内经济面临的下行压力，党中央提出了“六稳”方针，其中“稳就业”是摆在位的。
    第二，坚持以发展为要务，促进经济发展与扩大就业良性互动。经济增长与促进就业之间并不存在必然的关系，因为有些国家的 实践表明，很可能会发生无就业增加的经济增长。但总的来说，经济增长是就业增加的前提，没有经济增长，就业的根基就不牢靠。因 此，不管在什么情况下，我国都坚持经济建设的主战场地位，不断将经济蛋糕做大，夯实就业的根基。
    在新中国成立之初，可谓是一穷二白。通过实行“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的基本经济政策，国民经济迅速得到恢复，就业问题也得到了比较好的解决。改革开放后，经济增长虽然 有波动，但整体而言实现了持续高速增长，经济结构不断优化，而且 实施了扩大就业的发展战略，经济发展与扩大就业保持了比较好的协同。
    党的十八大以来，经济进入新常态，经济从高速增长阶段转向高 质量发展阶段，我国继续推进经济发展与扩大就业的良性互动，在高质量发展中创造更多高质量就业机会。一是在巩固公有制经济主体地 位的同时，不断发展非公有制经济。党的十五大把“公有制为主体、 多种所有制经济共同发展”确立为我国的基本经济制度，明确提出 “非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。改革开放 40年来非公有制经济从小到大，从弱到强，不断发展壮大，贡献了 50%以上的税收，60%以上的国内总产值，70%以上的技术创新成 果，80%以上的城镇劳动就业，是扩大就业和稳定就业的重要力量。 二是在积极推进城镇化的同时，实施乡村振兴战略。劳动力不断流向 城市是大势所趋，但美丽、富饶、宜居乡村的建设，是新时代中国特 色社会主义事业的重要组成部分，将极大促进城乡两个劳动力市场的 均衡发展，有效化解城镇就业压力。三是在促进区域协调发展的同 时，打造多个经济集聚中心。从改革开放之初的经济特区和沿海开放 城市，到后来的中部崛起、西部大开发和东北振兴，再到现在的京津 冀协同发展、粵港澳大湾区建设、长三角区域一体化战略，都在不断 发挥中心城市和城市群在经济发展和扩大就业中的作用。四是在巩固 做强传统动能的同时，不断培育新动能和经济新业态。当今世界正处 在新一轮科技革命和产业革命孕育期，新技术、新产业、新业态不断 发展，它们在为经济发展注入新动力的同时，为创业就业提供了新的 空间。五是在深化改革的同时不断扩大开放。我国的经济发展得益于 对外开放，经济增长和就业的扩大得益于积极参与全球价值链。虽然 对外开放的道路并非一帆风顺，但不管遇到多大的外部冲击，我国对 外开放的大门都不会关闭。“一带一路”倡议的实施和自贸试验区的 建设，使对外开放新格局加快形成。
    第三，坚持实事求是，在不同阶段实施不同的就业政策。影响就业的因素非常复杂，在不同时期，就业的重点和难点有可能是不同 的，有周期性的就业问题，也有结构性的就业问题，而且所涉及的人群也不一样。我国在制定促进就业的政策时，坚持实事求是，一切从 实际出发，有针对性，精准施策，效果显著。
    在新中国成立之初，由于长期受战争的影响，经济萧条，失业问题严重。中央人民政府针对当时的失业情况，采取标本兼治的措施，方面对国民党政府遗留的公职人员和官僚资本企业的职工，采取全 “包下来”政策，以减少新的失业；另一方面，通过“统一介绍与自 行就业相结合”的就业方针帮助失业者重新就业。结果，城镇登记失 业率从1950年的21 %迅速下降到1957年的6%以下，对促进经济建 设、保障社会安定发挥了积极作用。在改革开放之初，随着大量知识 青年返城，加上新增劳动力，城市的就业压力剧增。在解放思想、实 事求是的大背景下，党中央提出了“三结合”的就业方针，即劳动部 门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合。这在所有制结构上突破了原有就业政策的框架，也促成了改革开放后次创业浪潮 的形成，有效缓解了当时的就业压力。
    进入21世纪特别是党的十八大以来，就业政策不断升级，内容 不断丰富，结合就业状况综合运用各种政策工具的能力不断提高。针 对国有企业改革导致的下岗职工再就业问题，我国曾采取了系列措施，主要是加大国家财政对社会保障的支持力度，加强“三条保障 线”。应该说，这种被动型的就业政策在保障下岗失业人员的基本生活、为改革营造有利环境方面确实起到了重要作用，但在创造就业岗 位、激励人们自主就业等方面，效果还不是很好。于是，中共中央、 国务院在2002年9月召开了全国再就业工作会议，并印发了《关于进_步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，提出了积极就业政策 的基本框架，希望通过职业培训、提供公共岗位、改善就业环境、支 持劳动者自谋职业和自主创业、鼓励企业更多吸纳就业等，有效扩大 就业。后来，随着美国次贷危机的爆发和国内外经济形势的变化，特 别是高校毕业生和农民工成为就业的“经线”和“纬线”后，积极 就业政策升级扩展为更加积极的就业政策，包括推进创新创业，拓展 就业新空间；强化职业培训和就业服务；在制定财税、金融、产业等 重大经济政策时，要综合评价其对就业的影响等。中国特色社会主义 进入新时代后，作为的民生，就业被置于更加突出的位置，相应地，在2018年中央经济工作会议上提出了就业优先政策，并在2019 年的两会上，将就业优先政策置于宏观政策层面，与财政政策、货币政策并列，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。目前，就业 优先政策正逐渐落实，全面发力，在中美贸易摩擦持续升温的情况下，就业形势仍稳中有进，整体可控。就业优先政策是基于中国就业 理念和就业实践的政策创新和理论创新，必将对就业工作产生深远影响。
    第四，坚持改革创新，努力实现劳动力市场灵活性与稳定性的平衡。如何平衡好市场与政府在资源配置中的作用一直是经济体制改革 的核心问题。劳动力资源的配置也涉及市场与政府的关系，作为配置 劳动力资源的场所和机制，劳动力市场要平衡好灵活性与稳定性的关系，过度灵活和过度稳定都不利于劳动力市场有效性的发挥。
    劳动力市场灵活稳定性的概念和理念发轫于20世纪90年代，后 来有些国家甚至整个欧盟都将其作为就业战略的核心目标。所谓灵活性，包括外部数值灵活性、内部数值灵活性、功能灵活性、工资灵活性和外部化灵活性等；所谓稳定性，则包括了工作稳定性、就业稳定 性、收入稳定性和组合稳定性等。劳动力市场灵活稳定性作为_种政 策性战略，旨在促进劳动力市场和雇佣双方关系的灵活化，同时提高 就业和收入的稳定性。严格说来，我国改革开放前并不存在真正意义上的劳动力市场，因为劳动力资源的配置是一种行政型配置，就业是 “统包统配”，工资是统一制定，而且由于户籍、社会保障等制度，劳 动力的流动性也微乎其微，如果有，也是行政主导的。如果这也算是 劳动力市场，那这就属于稳定、僵化的劳动力市场，不利于 劳动力资源持续优化配置。因此，从20世纪70年代末期开始，劳动 力市场领域进行了一系列改革，这种改革是市场取向的，是不断增加 灵活性的过程。
    劳动力市场灵活性的增加，一开始在城乡是各自进行的。农村由于家庭联产承包责任制的实施，大量剩余农村劳动力得到释放，但在 国家治理中发挥着特殊重要作用的户籍制还没有及时改革，农村剩余劳动力流向具有更高回报的城镇，还面临着比较高的制度门槛，因 此，乡镇企业不断兴起，大量劳动力进入乡镇企业工作，市场在农村劳动力的配置方面不断发挥作用。与此同时，城市“三结合”就业方 针的实施，非公有制和集体所有制性质的微观市场主体不断涌现，市场在城市劳动力配置中的作用开始显现。特别是随着增强企业活力被 列为以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节，作为计划经济时期全面就业重要的载体，国有企业的用工制度和工资制度的灵活性 也不断增加，其中标志性事件是1986年9月国务院公布的改革劳动制度的四项暂行规定，即《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国 营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》。1993年党的十四届三中全会通过的 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第_次 明确提出要“逐步建成劳动力市场”，后来出台的一系列改革措施， 包括户籍制度改革、大学生就业制度改革、事业单位人事制度改革 等，使就业的市场化程度越来越高。劳动力的市场化配置和大规模流 动，有效激发了劳动者和企业的积极性和创造性，促进了经济增长和 结构转型，使祖国大地充满生机和活力。
    但劳动力毕竟不是一般的生产要素，过度灵活的劳动力市场可能 会损害劳动者的合法权益。实际上，这一问题已经不同程度地出现 了，比如劳动报酬占比不断下降、工资拖欠、加班过度、保障不足等。这显然是不利于提高劳动大众的获得感、幸福感和安全感的，因 此，进入21世纪特别是党的十八大以来，我国出台了诸多措施，以扭转部分地区、部分行业劳动力市场过度灵活的局面，更好地实现劳 动力市场灵活性和稳定性的平衡，比如2007年通过了《中华人民共和国劳动合同法》等“三法一条例”，2015年颁布了《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》等。但劳动力市场灵活性和稳定性的平衡是复杂多变的，受技术进步、经济发展、外部环境等诸多因素的影响，需要不断调整和动态优化。
    第五，坚持教育优先发展，切实提高劳动者素质。劳动者素质是决定就业状况的重要因素，素质高者有更强的就业能力和就业岗位创 造能力，同时，随着经济发展和产业结构转型升级，也需要有更多的 高素质劳动者。实际上，我国在不同时期都将教育和培训列为重要议事曰程，不断提高劳动者素质，既促进了就业，又支撑了发展。
    在新中国成立之初，我国的文化教育十分落后，劳动者普遍处在文盲半文盲状态，接受过高等教育的人凤毛麟角，通过发展正规学校 教育，举办“转业训练班”“扫盲班” “夜校”等多种形式，劳动者 的文化素质快速提高。改革开放后，教育领域的改革不断深化，特别 是1985年通过的《中共中央关于教育体制改革的决定》为教育发展 统一了思想，“今后事情成败的一个重要关键在于人才，而要解决人 才问题，就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展”。后来教育被置于国家优先发展的战略地位，2018年召开的全国教育 大会更是将教育提升为“国之大计，党之大计”。改革开放40年来, 我国的教育事业大踏步前进，截至2018年，九年义务教育已经高质 量普及，高中阶段教育毛入学率将近90%，高等教育毛入学率将近 50%。据国家统计局初步测算，2018年就业人员与1982年相比，大 专及以上受教育程度人员占比由0.9%提高到20.1%;高中受教育程 度人员占比由10.5%提高到18.0%;初中受教育程度人员占比由26.0%提高到43.2%;小学及以下受教育程度人员占比由62.6%下 降到18.7%。
    除各级各类正规学校教育之外，为更好地适应劳动力市场的变化，国家还采取各种措施大力发展职业教育和培训事业，将职业教育 和技能培训作为预防失业、稳定就业和促进再就业的重要举措。比如 2019年《政府工作报告》就提出要实施职业技能提升行动，从失业 保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能 提升和转岗转业培训。改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。职业教育和培训不仅提升了劳动者的专业技能，也增强 了劳动者的职业精神和工匠精神。劳动者素质的不断提高，很好地适应和支撑了我国从农村到城市、从制造大国到制造强国、从高速增长 到高质量发展的转变，在这过程中，就业数量不断扩大、就业结构不断优化、就业质量不断提升。
    第六，坚持底线思维，对就业困难人群给予特殊关注。任何社会，任何时候，总有一些人群，由于种种原因，就业比较困难。如何 帮助他们更好地就业，坚守就业底线，是维护社会大局稳定和全面建设小康社会的需要。
    回顾过去70年，在不同阶段，就业困难人群所指可能并不一样。 在改革开放初期，返城知识青年属于就业困难人群；后来随着改革的 深化，国有企业下岗职工成为就业困难人群；再后来，“4050”人员、失地农民、零就业家庭中的劳动年龄人员、连续失业_年以上的 长期失业人员、化解过剩产能的企业职工等，都曾是程度不等的就业 困难人群。对于这些群体，我国政府都能坚持底线思维和社会政策要 托底的基本要求，有针对性地制定了相关政策和措施，使他们能比较 好地实现就业或再就业，始终维持较高的就业水平。
    不管什么时候，残疾人都是就业困难的群体。我国政府历来重 视残疾人就业与创业，不仅从法律层面保障残疾人就业权利的实现, 在公共政策方面也推出了各种支持和促进残疾人就业与创业的政策。新中国成立以来，我国残疾人就业经历了福利企业的发展，按比例就 业的逐步推进，辅助性就业、公益性岗位就业的兴起，个体就业、灵活就业的蓬勃发展和支持性就业的积极探索，形成了丰富多样的残疾 人就业形式，极大地促进了残疾人就业，帮助残疾人脱贫增收。截至2018年，城乡持证残疾人就业人数达到了948万。应该说，这是一个非常了不起的成就。
    总之，新中国成立70年来的就业之路可谓波澜壮阔，是“中国故事”的精彩篇章。本书按照时间顺序，简要记录了其中的成就与经 验。成就令人鼓舞，经验弥足珍贵。作为一个人口大国，在现代化进程当中，就业始终是一个巨大的压力。我们相信，解决问题的智慧已 经存在于积累起来的经验之中。
    谨以此书向中华人民共和国成立70周年献礼！

赖德胜 
2019年8月

北京师范大学经济与工商管理学院院长，劳动力市场研究中心主任，博士生导师。*长江学者特聘教授，“百千万人才工程”人选。曾担任多个项目与课题的负责人、专家，包括在国家社会科学基金重大项目“实施扩大就业的发展战略研究”中担任首席专家。

章　 新中国70年就业战略的演变 .................... 001
节　 就业是中国发展战略的主题 .................... 002
第二节　 新中国成立以来制度变迁特征和就业制度改革 ...... 020
第三节　 中国70年就业的主要经验...................... 033

第二章　 计划经济的形成与 “充分就业” 制度的初步确立.... 039 
节　 社会经济发展背景与就业战略全局描述............ 040
第二节　 大规模失业与 “两结合” 就业政策 .............. 057
第三节　 “一化三改” 与就业的所有制结构转变 .......... 070 
第四节　 计划经济体制初步形成与 “充分就业” 制度初步确立 ....... 079

第三章　 劳动力城乡分割格局下的20年就业波动 .......... 091
节　 国民经济20年起伏中的就业战略全景 ............ 092
第二节　 劳动力市场的城乡分割与就业结构变动............ 105
第三节　 中央与地方权力分配的变动及就业波动............ 125
第四节　 统筹城乡就业的上山下乡运动 .................. 133

第四章　 农村经济体制改革与农村剩余劳动力转移 .......... 145
节　 改革开放初期的经济背景与就业战略.............. 146
第二节　 家庭联产承包责任制与劳动力释放 .............. 156
第三节　 改革开放政策与乡镇企业发展 .................. 164 
第四节　 农村劳动力转移与就业政策变迁 ................ 178

第五章　 劳动力市场初步建立与城镇就业 .................. 190
节　 改革开放与就业战略的转变 .................... 191 
第二节　 青年就业与 “三结合” 就业方针 ................ 202 
第三节　 国有企业体制改革与劳动合同制 ................ 214
第四节　 市场化改革思想与劳动力市场初步建立............ 221

第六章　 社会主义市场经济体制确立与就业市场化 .......... 233
节　 社会经济发展背景与就业战略选择 .............. 234 
第二节　 转移就业与农民工 ............................ 242 
第三节　 国有企业改革与下岗失业人员 .................. 251
第四节　 劳动力市场建设与市场导向就业政策.............. 261

第七章　 积极就业政策的实施及其演变 .................... 274
节　 科学发展观与出口导向型发展战略的强化.......... 275 
第二节　 积极就业政策的实施与演变 .................... 280 
第三节　 就业 “三碰头” 的特点与主要矛盾 .............. 297 
第四节　 和谐劳动关系与劳动法律法规体系的初步建立 ...... 323

第八章　 新时代与高质量就业 ............................ 332
节　 中国特色社会主义进入新时代 .................. 333
第二节　 经济新常态下我国的就业形势与就业政策.......... 336 
第三节　 努力实现更高质量就业 ........................ 353 
第四节　 大力推进 “大众创业、 万众创新” 活动 .......... 363 
第五节　 新时代和谐劳动关系构建 ...................... 382

第九章　 新时代劳动力市场的宏观调控与实践路径 .......... 393 
节　 劳动力市场宏观调控的必要性 ..................394
第二节　 劳动力市场复杂性日益突出 .................... 395 
第三节　 劳动力市场宏观调控的实践路径 ................406
第四节　 就业优先政策的提出与实施 .................... 414

第十章　 实现 “两个一百年” 目标与就业战略的选择........ 419
节　 未来的机遇与挑战 ............................ 420
第二节　 未来就业战略的选择 ........