我国慈善组织政府监管改革

*章 导论
*节 研究背景与意义
第二节 研究现状
第三节 研究思路与框架
第四节 研究方法
第五节 主要观点

第二章 慈善组织有效监管的基本理论
*节 慈善组织有效监管的内涵
第二节 慈善组织有效监管的相关理论述评
第三节 慈善组织有效监管的目标
第四节 慈善组织有效监管的基本原则

第三章 我国慈善组织政府监管改革总论
*节 改革背景
第二节 改革历程
第三节 改革成效与不足
第四节 改革展望

第四章 入口监管改革：以健全慈善组织认定制度为核心

*节 我国现行慈善组织登记认定制度
第二节 慈善组织登记认定制度实施情况及问题分析：以
济南和广州为例
第三节 慈善组织认定制度的国际比较与借鉴
第四节 健全我国慈善组织认定制度的相关建议

第五章 过程监管改革：以推动慈善组织信息公开为重点
*节 我国慈善组织信息公开的现状及其原因分析
第二节 我国慈善组织信息公开领域政府监管现状评析
第三节 我国慈善组织信息公开平台的探索实践
第四节 优化我国慈善组织信息公开监管的建议

第六章 评估监管改革：慈善组织第三方评估制度
优化研究——以基金会为例
*节 我国基金会第三方评估制度的产生与发展历程
第二节 我国基金会第三方评估实践：以北京市和山东省
为例
第三节我国基金会第三方评估存在的主要问题
第四节国外慈善组织评估的实践及经验
第五节 我国基金会第三方评估制度的优化建议

第七章 绩效监管改革：政府购买公益服务绩效评估制度
优化研究——以社会工作服务为例
*节 我国政府购买社工服务及第三方绩效评估的发展
概况
第二节 我国政府购买社工服务第三方绩效评估
：济南市的探索
第三节 我国政府购买社工服务第三方绩效评估存在的
问题分析
第四节 建立我国政府购买社工服务第三方绩效评估
制度的建议

第八章 慈善创新热点与政府监管改革
*节 慈善商业化与政府监管改革
第二节 网络募捐与政府监管改革
第三节 社会企业认证中的政府角色探究：以慈展会为例

参考文献

序 言

 黄春蕾教授供职于山东大学公共管理学院，近日在其国家社
科基金青年项目研究基础上，完成一部20 多万字的著作，书名
叫《我国慈善组织政府监管改革》，让我写序，“敬”情难却，从命
捉笔，写些读后感。
 慈善或者公益组织及其活动是普通人实现个体生命及其社
会价值增值的重要载体，它们通过自主配置社会资源的方式生产
和递送政府和市场之外的服务产品，致力于解决社会问题和帮助
社会困难群体，形成特有的第三次分配机制，利莫大矣！
 然而，正如大家所公认的那样，受人的逐利天性的影响，由
人来经营和运作的任何组织都有被利用和发生行为扭曲的潜在风
险。市场企业如此，如弗朗西斯·M. 巴托所言；公共权力如此，
如萨缪尔森所言；作为第三部门的社会组织也不例外，如莱斯
特·M.萨拉蒙所言。无疑，对任何组织自我标榜的神圣崇高的信
任和幻想都存在让社会大众失望的可能，规制或管制因此而生。
可是让监管者纠结难解的是公益和慈善“监管”的尴尬处境。
 改革开放40 余年给我国社会组织创造了难得的成长机遇，
2008 年汶川地震又刺激了我国公益慈善事业的发展，越来越多
民众借助慈善组织平台，开始在社会服务中发挥独特的作用与优
势。然而在公益慈善行业能力不断提升的同时，公益组织存在的
问题也更为公众关注，政府监管的必要也日益凸显。我国慈善事
业发展所处的特定环境、特殊阶段均决定了政府监管的特殊性和
复杂性。如何对公益慈善组织进行科学恰当规制，如何合理界定
政府监管的底线和边界，如何实现政府监管和社会公益自律的衔
接等，都成为建构公益慈善监管的关键。对于非营利组织尤其是
公益组织施行规制的挑战，主要是找到一个既管不死又放不乱的
“有效监督”点。黄春蕾教授从国家社科基金竞争到这个研究课
题，在系统深入研究的基础上试图作一个满意回答。
 通读全书，黄春蕾教授围绕以政府为主对公益慈善组织及其
活动的监管研究，主要有以下几个突出特色和理论建树。
 *是提出并坚持科学的监管理念。我本人一直主张对待
公益慈善组织都要避免*心态和超常管理措施，尽管公益慈善
组织具有为公共福利配置使用自有资源的崇高特征，但其管理者
毕竟不是完美的，所以也会出现问题，不可能十全十美。不切实
际的期望除了扭曲权力主体形象外，还会扼杀公益慈善主体的活
力，费力不讨好。监管应有类别区分和事项限度。监管的根本目
的是确保慈善组织行为与其章程宗旨的一致性，与社会公共利益
的一致性，与慈善组织健康和繁荣的一致性。作者以此为立场，
明确提出监管目标是为公益慈善发展营造和维护良好环境，在全
面评估基础上移除带有偏见性的*和*的认识与做法，重塑
这个特殊行业的监管思维与做法，努力实现培育与监管、规制与
活力、干预与自治之间的平衡。作者认为，如果离开此“有效性”
而盲目追求监管的加强或放松，不仅不可取，而且存在政社关系
方面的风险。作者的理念认识值得在监管实践中加以重视。
 第二是在监管理论上有所创新。作者对慈善监管的相关文
献作了极为全面的研究，并提炼归纳了“慈善脆弱论”“公共利益
论”“监管失灵论”“监管成本论”“监管博弈论”和“监管治理论”
等，使现有零散理论得以集中而比较全面地呈现，有助于同行对现
有理论的广角抓取和把握。以此为基础，作者提出“有效监管”概
念并进行了理论框架的构建。一方面提出和阐述有效监管的内涵和
目标价值，为慈善组织监管改革实践提供参考；另一方面归纳总结
有效监管的基本原则，为制定慈善组织监管改革策略
提供思考。与市场领域的监管改革相比，社会管理尤其是慈善组
织监管的理论创新远远滞后于实践的发展。难能可贵的是，本书
努力在理论创新上有所体现，作者立足于公益慈善组织的属性特
征，借鉴吸收市场监管和社会组织领域的*理论成果，融合经
济学、政治学、社会学、法学等领域监管理论的前沿思想，从监
管有效、低效和有效监管实现机制等三个维度构建慈善组织监管
的理论基础，力求为改革实践提供有力的理论支持。
 第三是按照过程逻辑对监管实践作了专题研究。本书基于
历史回顾，根据自己的认识判断，将1949 年后政府对公益慈善
组织的监管划分了三个阶段，客观评价了工作成效及面临的突出
问题，从整体上明确了进一步改革的方向、目标和重点。从入口
监管（慈善组织登记认定）、过程监管（慈善组织信息公开）、结
果监管（第三方评估和绩效评价）三个层面，对监管体系的关键
环节作了专题研究；同时对慈善与市场、慈善与互联网、慈善与
社会企业等热点和难点问题予以回应，提出了具有针对性的独特
见解，丰富了当下对公益慈善领域一些争议性问题的讨论，在澄
清模糊认识、达致社会共识上面体现了一个学者的责任感和积极
态度。
 本书还显示了知识和思想生产者应有的良好学风。主要体现
在，这部著作的文献基础丰富扎实，思维细腻周严，数据可信性
支撑性强，文字阐述准确流畅自然。作品的规范性、客观性、创
新性都反映出本书作者质朴笃实的研究个性、严谨求是的治学精
神、正派无邪的学术品格，以及为公益为慈善伦理立言的责任
意识。
 限于篇幅作者尚有未尽之言。如公益慈善类组织与普通社
会组织的差异性监管和差异性激励的设计，如何借鉴有益的国际
经验，有效降低公益慈善规制成本的讨论等，都是广为关注和急
需答案的监管难题。但无论如何，在当下公益慈善跨界融合和各
类创新层出不穷的活跃环境中，这部著作对于公益慈善秩序的建
设，对于政府监管的释疑解惑，对于公共职能部门工作理念的提
升，对于公益慈善监管制度的优化设计，对于监管投入产出的效
率提升以及对于以监管促保公益慈善事业健康发展等，都作出了
系统全面和积极回应，其理论与实践价值值得肯定，是一部值得
公益慈善领域的从业者、理论研究工作者和党政职能部门的政策
制定与执行者一读的力作。

马庆钰
2019 年12 月9 日于北京

前 言

 近十年来，我国慈善事业进入了一个快速发展时期，社会捐
赠规模不断攀升，慈善组织数量快速增加，活动领域持续扩大，
社会影响显著增强。然而，我国慈善组织快速发展中还潜藏着
诸多矛盾与问题，尤其是慈善丑闻和过度商业化等现象时有发
生，社会自治能力弱，强化政府监管刻不容缓。同时，当前我国
慈善组织尚处于成长期，需要更加宽松和有利的发展环境和政策
支持。因此，以严控为导向、以双重管理为核心的传统慈善组织
监管体系亟须改革。2013 年社会组织直接登记制度的确立标志
着慈善组织监管改革已经起步，《中华人民共和国慈善法》及相
关配套制度虽陆续出台，但改革的系统性和协调性有待进一步提
升，实际效果有待观察。本书从促进我国慈善事业健康发展的现
实需求入手，回顾分析监管改革已有的成效及困境，以实现“有
效监管”为根本理念，以放权、监管和服务的协调和统一为整体
目标，以健全现代慈善组织监管制度体系为重点，系统研究深化
我国慈善组织政府监管改革的路径和政策建议。
 除导论外，全书共分理论分析、改革总论和改革分论三部
分，其基本内容如下：（1）慈善组织有效监管的理论分析。充分
借鉴吸收市场监管和社会组织领域的*理论成果，紧密结合慈
善组织自身的属性和特征，构建慈善组织有效监管的理论基础，
着力解答“为什么要对慈善组织实施监管”“对慈善组织应监管什
么”“如何才能实现有效监管”等核心问题，对改革实践提供有力
的理论支撑。（2）梳理我国慈善组织政府监管改革历程，总结评
价改革成果与不足，提出未来监管改革的战略重点。以社会组织
直接登记制度试点、社会组织管理体制改革启动、《中华人民共
和国慈善法》颁布等一些重要历史事件为分界点，将我国慈善组
织政府监管改革历程大致分为三个阶段：试点探索阶段（2005— 
2013 年）、起步阶段（2013—2016 年）和制度创新阶段（2016 年
之后）。同时，从监管理念、监管体制、监管制度等方面，总结改
革的阶段性成效，指出改革的局限性，提出未来改革的目标和战
略重点。（3）从入口监管、过程监管和结果监管等环节，对我国
慈善组织政府监管改革的重点领域进行专题研究。（4）着眼近年
来慈善创新热点（包括慈善商业化、网络募捐、社会企业等），研
讨相关政府监管改革前沿问题。
 我国慈善组织政府监管改革是在全面深化改革和构建现代
社会治理体系的时代背景下，顺应国内慈善事业从传统向现代转
型发展的现实需求，借鉴吸收国际上慈善组织监管新理念和制度
改革经验而实施的。本书系统、深入地研究我国慈善组织政府监
管改革，具有重要的现实意义和理论价值。首先，将为加快我国
慈善组织政府监管改革进程，实现目标明确、职责清晰、制度健
全、执行有力的政府监管，提供科学的决策指引。其次，有助于
推动实现社会自治与政府监管的良性互动，为我国现代慈善事业
的健康发展奠定坚实基础。第三，有助于推进我国社会组织管理
体制改革和管理方式创新，促进政府社会管理职能的有效履行。
*后，进一步丰富和深化国家—社会关系理论、有效监管和监管
治理等基础理论的研究。

21世纪之后，我国慈善事业进入快速发展时期，社会捐赠规模不断攀升，慈善组织数量快速增加，活动领域持续扩大，社会影响显著增强。然而，我国慈善组织快速发展中还潜藏着诸多矛盾与问题，尤其是社会自治能力弱，强化政府监管是题中应有之意。而且，当前我国慈善组织尚处于成长期，需要更加宽松有利的发展环境和政策支持。因此，以严控为导向、以双重管理为核心的传统慈善组织监管体系亟须改革。2013年社会组织直接登记制度的确立标志着慈善组织监管改革已经起步，《中华人民共和国慈善法》及相关配套制度的陆续出台，但改革系统性和协调性仍然有待进一步提升，实际效果有待进一步观察。
《我国慈善组织政府监管改革》，从促进我国慈善事业健康发展的现实需求入手，分析已有监管改革面临的困境，确立“有效监管”理念，以放权、监管和服务的协调和统一为整体目标，以进一步健全现代慈善组织监管制度体系为重点，系统研究我国慈善组织政府监管改革的路径和政策建议。

黄春蕾，山东东阿人，厦门大学经济学博士。现为山东大学教授，山东大学社会组织与社会治理研究中心副主任，研究方向：慈善组织、公共服务改革、公共财政治理等。曾出版专著《我国慈善组织绩效及公共政策研究》《社会养老服务体系建设及治理创新》《中国地方政府债务管理研究》（合著），主持国家社科基金青年项目、山东省社科基金项目、民政部理论研究课题等，参与国家税务总局、民政部、济南市、东营市政府有关部门等横向课题研究，在《中国行政管理》等刊物发表论文30余篇，有关成果获山东省高校优秀社科成果一等奖。

从远处看，“郭美美事件”，如何防微杜渐？就近处而言，在抗疫救灾过程中，个别地方红十字会组织表现不佳，政府该采取何种监管改革措施？《我国慈善组织政府监管改革》从多个维度给出了详细而具体的建议。