乡村法律明白人以案普法手册

党的二十大对全面依法治国、全面推进乡村振兴都做出了重点部署。二十大报告指出，要加快建设法治社会，弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者；建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念。报告同时指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。实施乡村振兴战略，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。无论是全面依法治国还是全面乡村振兴，都需要扎扎实实推进乡村法治建设。

我国14亿多人口，将近5亿在农村，推进乡村法治化建设事关农村社会和谐稳定，事关乡村振兴战略大局。习近平总书记在2021年召开的中央农村工作会议上强调：要加强和改进乡村治理，发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，创新农村精神文明建设有效平台载体，妥善解决农村矛盾纠纷，维护好农村社会和谐稳定。新时代推进乡村治理，要坚持问题导向，持续提升乡村治理效能，创新乡村治理方式，为推动实施乡村振兴战略提供坚强保障。

为此，2021年，国家提出开展“法律明白人”培养工作。着力培养村民中具有较好法治素养和一定法律知识、愿意积极参与法治实践、能发挥示范带头作用的人员，为身边父老乡亲服务。计划到2025年，每个行政村至少培养3名“法律明白人”，基本形成培养机制规范、队伍结构合理、作用发挥明显的“法律明白人”工作体系，形成一支素质高、结构优、用得上的乡村“法律明白人”队伍。

培养“法律明白人”是构建基层治理体系的重要内容，是推动法治建设、带动自治和德治的重要手段。“法律明白人”扎根基层，在基层社会治理中发挥着积极作用。村村都有“法律明白人”，就能多办法律明白事。“法律明白人”是农村法治建设的重要拼图，不仅在微观上对农民有具体帮助，在宏观上对农村的平安建设、精神文明建设以及乡村振兴，都有着非常重要的意义。

为规范推进乡村“法律明白人”培养工程，着力培养一支群众身边的普法依法治理工作队伍，为实施乡村振兴战略、推进法治乡村建设提供基层法治人才保障，2021年11月8日，中央宣传部、司法部、民政部、农业农村部、国家乡村振兴局和全国普法办公室等六部门联合印发了《乡村“法律明白人”培养工作规范（试行）》。同时，“八五”普法规划将开展“法律明白人”培养工作列为专项工作之一，强调要推进普法与依法治理有机融合，加强基层依法治理，深化法治乡村（社区）建设，加大乡村（社区）普法力度，实施乡村（社区）“法律明白人”培养工程；在立法、执法、司法过程中开展实时普法，充分运用社会力量开展公益普法，壮大社会普法力量；发挥群团组织和社会组织在普法中的作用，充分发挥法律实务工作者、法学教师的作用。

根据全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果任务需要，我校党委积极承担社会责任，选派优秀干部到基层担任驻村第一书记开展帮扶工作。驻村第一书记积极履职，以主要职责任务中“提升治理水平”为切入点，重点围绕推进乡村治理体系和治理能力现代化、提升乡村善治水平，以推动健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推动化解各类矛盾问题等为抓手，利用专业知识，与北京市延庆区人民法院审管办联合共建，开展普法工作，推出《乡村法律明白人以案普法手册》一书。该书以人民群众法治需求为导向，力求在群众中培养“法律明白人”、培养服务群众的“法律明白人”，聚焦解决村民日常生产生活中的法律问题，提升村民法治素养。同时结合地缘人文特色，坚持普法工作与美丽乡村建设、乡村振兴深度融合，面向广大农村地区群众和基层工作者，切实提升群众的知法守法用法水平。该书编写期间双方就内容构成、文章体例、出版计划等定期召开线上线下研讨会，明确时间表、路线图，择优选取调宣骨干开展图书案例撰写工作，确保为读者呈现一本通俗易懂又高效实用的普法读物。中国音乐学院和北京市延庆区人民法院今后还将就新媒体普法、巡回审判等工作开展合作，力争为辖区群众、美丽乡村建设、乡村振兴做出积极的贡献。

《乡村法律明白人以案普法手册》的编写对加强乡村法治宣传，提高村民整体法治素养，打造具有高度法治观念的“乡村法律明白人”队伍，对实施乡村振兴战略具有积极意义。本书践行《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》中“着力提高普法针对性实效性”“加大以案普法力度”“健全以案普法长效机制”“针对人民群众日常生活遇到的具体法律问题及时开展普法”的要求，以及中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》中“加强乡村法治宣传教育”“加大以案普法、以案释法和案例指导力度，深入宣传与群众生产生活密切相关的法律法规”的工作要求。全书共分为五章，针对当前农村地区存在的普遍性突出法律问题，如土地承包、农村建房、赡养纠纷、房屋买卖、违建房屋等，结合真实案例打造实用性和可读性较强的普法教育手册。每章由4—6个知识点和典型案例组成，每个知识点包含基本案情、法理分析、法条链接、法官普法4个板块，充分利用典型案例向读者进行法律解读，做到全面、生动地向读者展示各法律环节，方便基层工作者和村民自觉通过法律途径解决纠纷，维护合法权益，化解矛盾，以维护农村社会稳定。

中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》中指出，要着力推进乡村依法治理，教育引导农村干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路，为全面依法治国奠定坚实基础。希望此书的出版在一定程度上能够为基层工作人员解决乡村问题、化解乡村矛盾提供相关法律依据，为我国乡村“法律明白人”培养、为中国的法治乡村建设、为乡村振兴事业贡献一份绵薄之力。

王旭东 （教授、中国音乐学院党委书记）

2023年2月于北京

案例一

对家庭承包中土地承包经营权取得的理解及户内家庭成员的确定

——土地承包经营权合同纠纷

石菲

我国农村土地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，其中农村土地承包主要发生在农村集体经济组织内部，且多以农村集体经济组织发包、家庭承包方式进行。根据法律规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。围绕如何确定农户取得土地承包经营权以及哪些农户成员享有土地承包权的问题，司法实践中引发大量纠纷。

基本案情

二十世纪八十年代初，李兰嫁给了W村的吴军。婚后不久，李兰将其户籍迁至吴军家庭名下。1986年，两人生育一女吴小花。然而，天有不测风云，吴军在1987年年初不幸遭遇事故去世。李兰自生育后身体变差，独自一人实难抚养吴小花。经热心村民介绍，同年年底，李兰又与W村王庆结为夫妻，同时将吴小花户籍迁至王庆家庭名下，并更名为王小花。1988年，李兰与王庆生育一女王小草。但因李兰未调理好身体即生育，王小草自小身体极差，于1996年救治无效去世。

1993年，王庆作为家庭户代表，承包了W村的2亩土地，并与村集体经济组织签订了土地联产承包责任制合同书。后1998年，王庆作为家庭户代表，又承包了W村的6亩土地，并签订了承包合同书，但前述1993年承包合同书所载的土地未在本合同书中体现。

2012年，李兰去世。次年，王庆又与C村离异妇女王芳结婚。婚后，王芳生育一子王小凯。王芳随其前夫家庭曾承包C村的4亩土地，其前夫去世后一直由其耕种。但王芳与王庆结婚后，一直未将其户口迁入W村。2015年，王庆将全部承包土地出租给某农业种植公司，每年领取收益。2017年，王庆因事故去世。

王庆曾于生前起诉村集体经济组织，要求确认自己对1993年承包合同书项下的土地享有承包经营权。王庆去世后，王小花诉至法院，要求确认其对王庆签订的承包合同书项下的6亩土地享有全部承包经营权。

针对王庆的起诉，法院经审理认为：根据《农村土地承包法》规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。农村土地承包经营权应当按照法律规定的承包程序，并签订土地承包合同后依法取得。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地承包解释》）第一条第二款规定，农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。王庆持1993年与村集体经济组织签订的土地联产承包责任制合同书，证明未将诉争的2亩土地写入1998年签订的承包合同书项下，而1998年延庆区人民政府颁发的土地承包经营权证书亦未登记该诉争土地。我国实行家庭联产承包责任制，1998年的承包合同书是确定土地承包经营权的依据，诉争土地未写入1998年的承包合同书和土地承包经营权证书项下，故王庆家庭未取得诉争土地的承包经营权，其要求确认对该2亩土地享有承包经营权的请求，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。据此，驳回王庆的起诉。

针对王小花的诉讼请求，法院经审理认为：按照法律规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。家庭承包方式的承包方是以家庭为单位承包本集体经济组织土地的农户，农户中的一人或几人死亡，承包土地仍由其他家庭成员继续承包经营，农户中全部成员死亡的，该土地承包经营权消灭。本案中，王庆作为家庭成员的代表承包了W村的6亩土地，各家庭成员对合同项下的土地均享有承包经营权。李兰和王庆去世后，承包期内的土地承包经营权由现有的家庭成员继续享有，王小凯系王庆之子，是王庆的家庭成员，且也取得了诉争土地所在的农村集体经济组织的农户身份，故王小凯对王庆签订的承包合同书项下的土地享有承包经营权。王芳虽然于2013年与王庆结婚，但其户口未迁入W村，因此不具备W村的农户身份，并非王庆作为家庭成员代表签订的承包合同书的家庭成员。故王庆所签订的承包合同书的家庭成员有王小花和王小凯，二人对王庆签订的承包合同书项下的6亩土地享有承包经营权。

法理分析

一、对未实际取得土地的理解

《土地承包解释》第一条规定了人民法院应当受理的农村土地承包民事纠纷，并规定了不予受理的案件范围。就农村土地承包民事纠纷受理的类型而言，承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷等均属于法院受理的涉农村土地承包民事纠纷范围。而就不予受理的范围而言，《土地承包解释》第一条第二款和第三款明确规定了两种情形：一是集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决；二是集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

关于“未实际取得土地承包经营权”的含义，应当结合法律规定的文义、体系以及立法目的，解释为在提起民事诉讼时仍未实际与村集体经济组织签订土地承包经营权合同。具体包括以下两种情况：（1）自始未签订过土地承包经营权合同；（2）土地二轮延包前曾签订过土地承包经营权合同，但在土地二轮延包时未再行签订合同。之所以以土地承包经营权合同作为判断土地承包经营权取得的依据，是因为《民法典》第三百三十三条第一款明确规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。

王庆主张自己享有涉案土地承包经营权的依据是1993年的承包合同书，村集体经济组织反驳王庆主张的依据则是王庆家庭1998年的承包合同书，对比两份合同可以发现，1998年合同项下并无涉案土地。从证据的证明力角度而言，1993年合同虽然是真实的，但是随着1998年合同的签订，后合同应当视为取代了先合同，故1993年合同的内容不能作为王庆取得土地承包经营权的证据。因此，根据1998年合同的约定，王庆并未实际取得涉案土地的承包经营权。王庆之主张并非法院民事诉讼的受案范围，故应裁定驳回起诉。

二、农户家庭成员的确定

根据《农村土地承包法》第五条、第十六条的规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。根据《土地承包解释》第三条第二款的规定，承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及以其他方式承包农村土地的组织或者个人。所谓“户”，汉语词典对该字有五种解释，分别为门、人家、会计部门称账册上有业务关系的团体或个人、门第、姓。具体到《农村土地承包法》中的农户，应当指的是农村家庭。“农户”通常被理解为“农业户口”，但在涉农村土地法律领域，农户具有特别的含义。这里的“农户”与作为个体的农民相区别。《农村土地承包法》第十六条的主要意旨为，家庭承包的土地承包经营权人必须是从事农业生产的“农户”（家庭），并且是承包土地所属的村集体经济组织的成员，也即农户成员的认定通常以具有本集体经济组织成员资格为前提。

基于上述规定，因王芳户籍地在C村，其不具有W村的农户身份，故其虽为王庆之妻，但依法不享有涉案6亩土地的承包经营权。而王小凯作为王庆之子，自出生即取得了W村农户的身份，故其依法享有土地承包经营权。关于王小花土地承包经营权的份额确定问题，根据“增人不增地、减人不减地”的政策规定，作如下分析：2012年李兰去世后，土地承包经营权归王庆和王小花二人共同共有，即“减人不减地”；2013年，王庆与王芳再婚，因王芳的户口未迁入W村，故涉案土地承包经营权仍为王庆和王小花二人共同共有；2014年，随着王小凯的出生及其户籍落入W村，涉案土地承包经营权变为王庆、王小花和王小凯三人共同共有，即“增人不增地”；2017年，王庆去世，涉案土地随着农户成员的减少变成王小花和王小凯二人共同共有，即“减人不减地”。

法条链接

《中华人民共和国民法典》

第三百三十条 农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。

第三百三十三条 土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。

登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。

《中华人民共和国土地管理法》

第十二条 土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。

依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

《中华人民共和国农村土地承包法》

第五条 农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。

任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。

第十六条 家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。

第二十三条 承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

第二十四条 国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。

土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

登记机构除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

第一条第二款 农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。

第三条 承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。

前款所称承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及以其他方式承包农村土地的组织或者个人。

第十九条 发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地经营权的，按照下列情形，分别处理：

（一）已经依法登记的承包方，取得土地经营权；

（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地经营权；

（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地经营权的依据。

法官普法

实践来看，在1998年二轮延包时，农村集体经济组织基本均与农户签订了土地承包合同，并根据土地承包合同予以登记。土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。因此，在具体生产经营中，若对承包土地的取得与否等产生争议，可以先拿出手上的土地承包合同及土地承包经营权证书，看看自己的承包地位置、亩数，明确自己是否取得了争议土地的承包经营权。而如果是家庭成员产生分歧，可以查看土地承包经营权证书记载的家庭成员信息以及土地管理部门的登记信息，先行确定初始户内家庭成员的信息，然后结合“增人不增地、减人不减地”原则，按照时间顺序厘清现有户内家庭成员情况，以此确定实际享有户内土地承包权益的成员，准确分割土地承包权益。

司法实务中，常常还有农户因为承包土地交叉、边界问题引发纷争。对于该类争议，首先应看农户是否取得土地承包经营权，具体看是否与发包方签订了土地承包合同。如果一方持有土地承包合同，另一方未持有，则倾向于认定持有土地承包合同一方享有土地承包经营权。如果双方均持有土地承包合同，则主要依据《土地承包解释》第十九条确定的规则，依次按照是否持有土地承包经营权证书、土地承包合同生效先后以及合法占用顺序确定。但若双方条件相当，则该类纠纷通常属于土地使用权之争，依照《土地管理法》等法律规定，应当先自行协商解决；协商不成的，由人民政府处理；对政府处理决定不服的，方可诉至法院。

本书践行《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》中“着力提高普法针对性实效性”“加大以案普法力度”“健全以案普法长效机制”“针对人民群众日常生活遇到的具体法律问题及时开展普法”的要求，以及中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》中“加强乡村法治宣传教育”“加大以案普法、以案释法和案例指导力度，深入宣传与群众生产生活密切相关的法律法规”的工作要求。全书共分为五章，针对当前农村地区存在的普遍性突出法律问题，如土地承包、农村建房、赡养纠纷、房屋买卖、违建房屋等，结合真实案例打造实用性和可读性较强的普法教育手册。每章由4—6个知识点和典型案例组成，每个知识点包含基本案情、法理分析、法条链接、法官普法4个板块，充分利用典型案例向读者进行法律解读，做到全面、生动地向读者展示各法律环节，方便基层工作者和村民自觉通过法律途径解决纠纷，维护合法权益，化解矛盾，以维护农村社会稳定。