透析:安全生产监管困局

 序 

 写在前面的三个问题
安全生产工作是个“易碎品”，被许多人认为是最没有成就感的工作，但事实上它是对我们所有工作最无情和最公正的检验。
安全生产最能代表也最能考验一个企业的整体管理水平。安全是给员工最好的福利，是给领导最大的奖牌，安全生产成无功、败有过，安全生产只有满分、没有及格……不同的角色站在不同的角度对安全生产会有不同的理解。原因与结果、偶然与必然、量变与质变、联系与发展，安全生产中处处充满辩证法，集中体现了认识论、方法论和实践论的和谐统一。安全与发展的矛盾、治标与治本的冲突、投入与成本的两难、传统与现实的对垒等，也都从不同侧面阐释了安全生产的系统性和联动性。如何更为全面、更为深刻地揭示安全生产这种极端复杂的综合效应和内在关系？如何在不断深化对安全生产规律性认识的基础上，更加理性地对当前安全生产工作进行一次相对客观的自我审视和全面分析？
一直以来我们都过度相信安全监管的力量，认为只要监管到位，企业就不会也不应该发生生产安全事故。近年来国家各层面对安全生产的重视程度和监管力度在逐年加大，安全生产已成为党和国家及全社会的共同行动以及评价各级领导干部是否顾全大局、担当尽责的重要标准，但在这种背景下还是相继发生了多起重大安全事故。有人提出疑问：我们现行的安全生产监管体制、机制到底出了什么问题，在一系列表面现象背后还有哪些深层次的矛盾？如何真正实现既有温度又有深度、既有质量又有内涵的安全生产监管？
必须承认，当前我国安全生产监管事实上已经面临一个尴尬的瓶颈期，或者说是处在一个艰难的岔路口：进，困难重重；退，无路可退。更为无奈的是，我们不得不在循环反复的碰撞中努力寻找出路。2011年，中央电视台《安全与法》栏目曾经做过一期特别节目《安全路在何方》，其中一位专家一针见血地指出，现在国内许多企业的安全管理大多依靠政府主导，形式上主要偏向于一些活动，而不是真正依靠企业内部机制来推动，这对于企业安全管理是一大阻碍。10 多年过去了，如今围绕企业安全生产监管进行的探索和努力仍在继续，“安全路在何方”仍是当前大多数企业面临的重要课题。
问题1：为什么叫“困局”？
当前国内企业安全生产监管极为复杂，也极具挑战。这种挑战和复杂绝不仅仅体现在意识不强、素质不高、责任不到位等种种表象问题上，一些系统性的矛盾成为制约企业安全发展的内在因素，特别是我国经济快速发展与安全生产保障能力相对滞后的新矛盾日益凸显，一些局部性的难题和结构性的问题相互交织叠加，这些都不可能在短期内得到有效解决。
安全生产工作的部署落实通常涉及企业多个部门，但部门之间、领域之间以及各业务流程之间大多存在壁垒和盖层，需要跨专业、跨部门的风险管控事项容易出现脱节断档，导致很多制度难以真正地落实和执行，多年来安全生产领域长期存在的“梗阻淤堵”“高位截瘫”等现象变得更为突出。安全生产工作实际上处于一种既“必须管”又“很难管”的窘迫境地。
如今，越来越多的人认识到，安全生产的本质就是生产实践符合生产规律的运动。近年来，一些地方连续多次发生性质相同、原因相似的重特大安全事故，与这一地区经济增长周期存在一定的关联性。像一些大型标杆国有企业，因为连续发生重大生产安全事故而饱受诟病，也与这些企业超越安全保障能力和客观现实条件，盲目求大求强，“先上车、后买票”，片面追求生产规模和经济效益快速扩张有直接关系。天津、江苏等经济发达的省市，相继成为近年来重大事故的爆发地，有的甚至成为重灾区，这也再次说明一些地方和企业的发展还不稳定、不成熟，还没有真正实现高质量发展。
安全是发展的前提，发展是安全的保障。发展是硬道理，但发展并非不计代价，更不能被曲解为一切为发展让路。对于一个企业来说，效益是“饭”，而安全就是盛饭的“碗”。企业领导必须“两手都要硬”：不发展不能，不安全不行。一个企业如果生产安全事故不断，即使发展再快、效益再好，那企业的发展也是不全面、不协调，不可持续的。安全生产是一项全局性、基础性和综合性的工作，与企业规划设计、技术改造、操作规程、员工培训、基层基础，甚至干部作风、队伍建设都是密不可分的。安全发展，就是指把发展建立在安全保障能力不断增强、安全生产状况持续改善、劳动者生命安全和身体健康得到切实保证的基础上的发展，整体上企业各要素有序运行、各环节相互协调，展现出的是一种和谐稳定的状态。
提升企业安全生产管理水平，既没有统一模式，也没有固定框架；既需要理念观念引导，又需要管理机制做保障；既需要领导承诺，更需要全员参与整体执行；既需要临时发力，更需要久久为功；既需要事后追责，更需要过程管控……生产安全事故表面上看是偶发事件，但本质上是企业的系统运行失调和紊乱，是整体失效的必然结果。因此，企业领导要更加注重内在的发展质量，切实把握质的有效提升和量的合理增长，既要把生产经营指标提上去，又要把事故隐患降下来，使速度、质量、效益与安全实现良性循环。
事故是外部表现，企业在生产经营中没有实现全面协调、可持续发展才是内在原因。这种安全生产自身固有的系统性和联动性特征，使许多企业领导者在实践中感到困惑：要深入研究安全事故发生发展的内部决定性因素，深入总结和掌握安全生产工作的内在规律，全面提升企业安全生产业绩，到底应该首先从哪里着手？
…………

 郭立杰
 2022年8月

困局一
一、责任落实难：安全监督部门管了不该管的事
什么是“责任”？“责任”就是分内应做的事，无论你是否愿意、是否接受。从根本上讲，抓责任就是做好授权与问责，就是解决好“谁来抓，抓什么，怎么抓，抓不好怎么办”的问题。安全生产工作难抓难管，就是因为安全监督部门摆位不正，把管不了也管不好的事揽在了自己手里，尽管这当中可能存在被动和无奈的成分。
实质意义上的“管理”，必须以对企业的某些重要资源（包括人、财、物等方面）的掌握和对过程的控制为前提。换句话说，有效监管必须建立在监管者人事、财务独立的基础之上，否则所谓的“管理”将毫无意义。责任到人，首先要解决权力到人的问题。安全生产监管工作中责权一致非常重要。有责无权，想安全做不到安全，主动负责意识就会受到抑制；有权无责，必然会导致滥用权力，瞎指挥。安全生产责任制的落实必须让管理者在承担责任的同时具有相应的权力，即责、权、利相互配套。反观当前各企业的安全生产监督部门，权小事多、缺人少钱，常常感到自己属于被边缘化的部门，始终处于配角地位，难以有所作为或难以有大的作为，一旦出现事故还会面临追责风险。
在实际工作中追责问责的风险始终如影随形，导致安全监督部门人心不稳，思想压力大，心理负担也很重。有时候许多企业安全监督人员自己也把监督和管理混为一谈，冲到一线大包大揽，甚至越俎代庖，代替业务主管履行主体职责，最后陷入“监督变牵头、牵头变主抓、主抓变负责”的怪圈。因此，面对现状，首先要解决的就是安全监督部门“管不好、管不了又要管”的问题。
有这样一句话：安全不是监督出来的。其背后意思是安全生产的监督责任不能代替，也代替不了安全主体责任，靠监督不能解决安全生产的根本问题。企业安全监督人员或部门不应该也不可能成为管理的主体，即便他们被赋予部分资源和过程的控制权。企业各级专业部门、业务人员才是管理的主体，并直接对安全生产承担主要职责，安全监督部门只能行使支持和监督的职能。
我国企业中的安全专职人员多被称为“安全生产管理人员”，实际上其更准确的称谓应该是“安全专业人员”。“管理”两个字很容易被人解读为“负责”，所以改用“专业人员”更为贴切，其在企业安全管理中应该承担的是促进、建议和监督职能。在实际运行过程中，安全监督部门总是被推到主角位置，被动地承担自己本来承担不了的主体职责：几乎所有与安全生产相关的文件都直接流转到了安全监督部门，由其来跟进落实；对于安全检查中发现的问题，也基本上都是由安全监督部门来督办整改。在现有职权范围内，安全监督部门往往心有余而力不足，其中的难处和困局只有自己清楚。实际上，所有在安全检查中发现的问题都应该按照部门职责梳理细分到各属地单位，由职能部门负责督促二级单位加快整改和验证关闭，这样才能推动各职能部门更加有效地履行安全生产职责。

本书试图站在企业视角，利用系统观念审视和洞察当前企业安全生产监管问题，从不同侧面阐释了安全生产的系统性和联动性特征，特别是对我国近年来安全生产监管工作中长期积累的深层次矛盾和短期面临的周期性因素，以及统筹发展及安全面临的各种挑战进行了深度剖析，并结合实践较为全面地揭示出安全生产监管极端复杂的综合效应和内在关系。实际上，这不仅是一部写给企业安全生产监管人员的著述，企业各级管理者都能开卷有感有悟。

本书站在企业视角，对我国近年来安全生产监管工作中长期积累的深层次矛盾和短期面临的周期性因素，以及统筹发展及安全面临的各种问题与挑战进行了深度剖析，并提供解决方案。这是一本写给企业各级管理者及企业安全生产监管人员的安全指导用书。