【假一罚四】PPP模式重构

PPP（PublicPrivate Partnership，政府和社会资本合作）模式发源于欧洲，应用于全球。进入21世纪之后，PPP模式在世界范围内得到了广泛的推广应用。中国以BOT/TOT等模式起步的PPP实践始于20世纪90年代，与世界大致同步。作为全球范围内公共投融资领域的重要实践，PPP模式引起了全球学术界的广泛关注。PPP作为一种理念和机制，具体实施可以采用多种模式，其概念内涵也没有统一精准的定义。不同的国家、不同的发展阶段、不同的应用领域，PPP均有不同的内涵和特征。中国有关PPP的概念及实践在2014年之后逐渐走向规范。
中国的PPP模式强调政府和社会资本之间建立合作关系。作为舶来品，PPP模式最初进入中国时，曾被译作“公私伙伴关系”“公私合作”“政企合作”等，自2014年起被官方文件统一称作“政府和社会资本合作”。中国的PPP模式兼具全球规律和中国特色。一方面，中国PPP模式也包含优势互补、风险共担、收益共享三个特征。另一方面，第一个P（Public）在中国情境下只包含政府部门，而同为公有制属性的国有企业和资本被划分到第二个P(Private)，与民营企业和资本一道，被统称为社会资本。这里所言“社会资本”，既可以是民营资本、外商资本，也可以是各种形式的国有资本或混合资本。可见，与西方市场经济国家的PPP运作逻辑不同，我国没有把投资活动严格划分为公共部门和私人部门，而是把投资活动分为政府投资活动和企业投资活动。我国的PPP形成具有中国特色的狭义政府部门和广义社会资本合作模式。
然而，当前学术界仍以强调公共部门（Public）和私营部门（Private）构建合作伙伴关系（Partnership）的“公私伙伴关系”为主，而对于在我国占据PPP主流的政府和国企构建的合作伙伴关系解释不足。自2014年以来，中国PPP实践呈现出民企和国企参与数量“各顶半边天”的特征，而伙伴类型的选择主导权在于地方政府。已有的诸如效率优先、市场竞争、政治关联等理论无法解释地方政府的PPP伙伴类型选择行为。对此，本书提出新的伙伴类型——“公公伙伴关系”，它和传统的伙伴类型“公私伙伴关系”共同构成伙伴选择的两个理想类型。这重构了PPP模式，也拓展了PPP的理论内涵。
本书受贯穿于百年公共管理“工具抑或价值”的理论启发，建立“工具”和“价值”的整合视角，提出地方政府在PPP伙伴类型选择中，既存在工具理性层面的“效率互补”动机，也具有价值理性层面的“公共价值协同”取向。在“价值协同能力互补”理论框架中，“公私伙伴关系”“公公伙伴关系”是伙伴类型谱系的两端。其中，“公私伙伴关系”在西方情境下占主导，其成立的预设条件是政府和市场相对均衡。但是在以中国为代表的发展中国家情境下，政府往往掌握大量资源，市场条件较为弱势，因此，中国PPP没有走向经典的“公私伙伴关系”，而是发展出国企和地方政府达成的“公公伙伴关系”，形成两种伙伴类型互为照应的PPP发展态势。由此，本书建构“价值协同能力互补”的理论框架，用于解释中国情境下的PPP实践特征，超越了以往强调效率互补的单一视角。
本书从“地方政府在PPP实践中到底选择哪类伙伴？”这一现实问题出发，经过文献综述、现实调研、扎根研究、定量实证和案例比较等系列研究过程后，提出并论证了“价值协同与能力互补”的PPP伙伴选择理论框架，以此廓清PPP伙伴关系达成机制。本书还采用扎根理论揭示了中国的情境特征： 在中国为代表的发展中国家，国家治理二元性是地方政府PPP伙伴选择动机二元性的情境因素。本书还进一步采用定量实证检验理论框架的相关假设，并且采用案例比较进一步分析伙伴选择动机的战略作用机制，展现PPP的“战略”协作特征和一般组织协作特征的差别。本书也揭示了一类特定组织协作——基于正式长期合同的公共组织与异质性伙伴（即政府与多元主体）的PPP协作特征，指出其选择动机具有长效战略作用和意义。
展望未来，随着投融资理念更加成熟，投融资模式逐步丰富，中国的基础设施和公共服务投融资实践必将呈现新趋势新特征，以更好发挥市场配置资源的作用。在这一走向规范化、成熟化的投融资体制机制创新进程中，以PPP运作模式为引领、PPP精神要义为指导的政府和社会资本合作模式必将在我国得到进一步推广和长足发展。本书揭示的伙伴选择动机对伙伴类型选择结果的影响，仅仅是伙伴关系达成的一个方面，市场条件和产品属性是另外两个重要维度。笔者认为，未来有必要对市场条件和产品属性这两个维度做进一步细分和理论解释，以期完善伙伴关系达成的理论框架。由此，PPP伙伴选择理论框架也能与其他的政府和多元主体协作机制做更多一致性解释的探索。此外，“伙伴选择”仅仅是PPP伙伴关系达成的开始，并不是PPP伙伴关系成功的充分条件。虽然本书也揭示了伙伴选择动机对于伙伴关系达成后的成功维系起到重要作用，但是未来针对PPP执行和产出绩效等方面的长期协作机制和影响因素探讨，还有很多的工作要做。
王盈盈

2022年3月

PPP成为中国和世界范围内公共领域的重要实践，深刻地塑造着政府与市场的互动关系，引起了理论界的普遍关注。然而，当前研究主要集中于“公私伙伴关系”，对于政府与国企的PPP伙伴关系解释不足。对此，本文从理论上提出新的伙伴类型——“公公伙伴关系”，它与传统的“公私伙伴关系”共同构成两个理想类型：这重构了PPP模式，也拓展了PPP的理论内涵。本文采用自下而上的研究逻辑，开创性地通过三阶段编码的“扎根理论”方法，揭示我国PPP实践中的政府行为“黑箱”。本文通过扎根研究提出了理论框架，发现“我国的情境特征”是PPP模式发生重构的重要因素，且在“PPP超大规模”的极端情境中地方政府的“二元性”伙伴选择动机得以显现。本文进一步对理论框架展开基于混合方法的实证研究，以检验理论效度。首先采集整理形成包含上千个地级市样本的独特数据库，并在项目层面采用混合截面回归，以验证研究假设；然后遵循最不相似案例体系设计原则，本文比较分析了三个分别处于“初期”“中期”和“长期”的案例，探寻不同时期政府在伙伴选择时的动机共性。相比定量实证，案例比较进一步揭示了动机的“长效”特征及其作用机制。这也展现了PPP具有的“战略”协作特征与一般协作的伙伴选择动机有较大差别。 本文研究成果有助于启示如何有效运用“PPP”这一类协作机制，以提高地方公共产品和服务供给效能，也有助于实现国家治理现代化。此外，本文研究也有助于丰富对国企行为的认识：国企除了具有传统的政策性负担和任务驱动特征以及面向国际市场的硬化约束和市场化改革趋势，也具有在地方公共物品治理中的“公公伙伴关系”特征。这一类型中的国企既需要平衡多元价值取向，也需要互相竞争择优，它与“公私伙伴关系”共同构成PPP模式的新内涵。综上，本文建构的PPP伙伴选择动机理论框架，有助于讲好中国PPP故事，也启示中国PPP的健康可持续发展，进一步丰富国际PPP学术话语体系。 本书内容具有理论联系实际的特征，既有助于PPP实践人士阅读思考理论问题，也有助于PPP理论学者了解中国PPP实践。本书旨在作为中国PPP背景的研究生教材，为中国PPP理论与实践发展做贡献。

王盈盈，清华大学公共管理学院博士后（助理研究员），清华大学政府和社会资本合作研究中心高级研究助理，高级经济师、高级项目管理师、AACTP认证国际培训师，清华大学管理学博士、工学硕士、工学学士和北京大学经济学第二学士，国家发改委、财政部PPP专家库双库专家，生态环保部PPP专家委员会成员，中国高校PPP论坛秘书处成员。
拥有13年基建投融资领域的实践与研究工作经验，发表专著/报刊/网络论文80余篇，出版专著2本，参研国家及地方课题5项，参与实操项目10个，参评项目/机构200余个，主要负责基建投融资制度与政策研究，项目制研究，基建投融资项目管理与PPP项目治理，特别是投融资项目财务测算及经济评价分析等。

内容具有理论联系实际的特征，既有助于PPP实践人士阅读思考理论问题，也有助于PPP理论学者了解中国PPP实践。