【假一罚四】上海城市体检.2021

2017年，习近平总书记视察北京城市规划建设管理工作时，提出要“健全规划实时监测、定期评估、动态维护机制，建立‘城市体检’评估机制，建设没有‘城市病’的城市”。2018年北京率先开始进行城市体检评估工作，2019年住房和城乡建设部开始对重点城市进行城市体检试点工作，到2021年试点范围扩大到了59个城市。

上海自2020年起作为全国样本城市之一，开展全市城市体检工作。同济大学超大城市精细化治理研究院作为课题研究核心团队，参与了两年的城市体检工作。从第一年在市层面先行开展的试点探索到第二年市区两级同步开展，逐步形成了相对完善的城市体检工作组织的方法体系和评估的技术方法体系。

围绕超大城市如何有效、科学、系统地开展城市体检工作这一关键命题，由本团队牵头编制《上海城市体检工作实践（2021年）》，梳理工作开展过程，总结经验教训。总体而言，该书主要探讨了两方面内容，一是城市体检工作的整体定位，探讨如何确保城市体检的有效性以及上海开展城市体检的价值与意义；二是城市体检工作开展的技术方法层面，探讨如何保障城市体检工作开展的科学性和系统性，如何更好地在上海超大城市的背景下开展城市体检。

本书第一章重点探讨了上海对开展城市体检工作的思想认知和整体定位。

1. 城市体检是由政府主导的技术性工作，为城市治理能力提升提供了系统性工具。当前城市建设与发展阶段和发展动力正在深刻转型，超大城市作为复杂巨系统，进一步决定从顶层体制机制设计到操作层面的各条线各治理单元工作开展、再到建成环境建设与管理，以及其中各类主体之间遵循的反馈机制，具有非线性特质，是有机而复杂的生命系统。城市体检通过建立“生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力”8大评价维度，为评估超大城市人居环境的综合运行管理绩效，建立了一套客观的、定量化的和系统化的方法体系。城市体检成为推动超大城市治理逐步由事后发现、检查和处理问题向事前监测、预警和预防问题转变，逐步由主观判断向客观评估转变。

2. 城市体检要树立贯穿城市规划、建设、管理的全生命周期理念，才能更好的发挥作用。上海不仅做好城市体检指标体系的优化、数据获取和评价，而且注重城市体检成果的应用，提出年度行动建议和项目库。建立了一套基于规划-建设-运维一体化全周期的“评估体检-优化更新”的闭环工作体系，即形成“体系构建-数据采集-计算评价-诊断建议-行动落实”等5个环节构建的体检工作流程。

1）体系构建。以全面系统、紧跟新时代发展要求为基本导向，从生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8个构建“65 N X”指标体系，覆盖城市建成环境建设与管理的方方面面。

2）数据采集，2021年度城市体检通过与各条线部门紧密沟通，根据不同指标特性，拟定不同数据搜集路径，确保数据搜集的全覆盖与精准精确。

3）计算评估，2021年度城市体检着力强化数据评估的客观性科学性，确保数据评价能切实反馈实际工作特点。

4）诊断建议。通过定性结合定量的方式，评估指标对应工作的开展亮点、诊断问题、评估问题产生的原因、提出对策。

5）行动落实。2021年度城市体检着重结合问题与对策，提出近期行动建议，拟定“诊疗方案”，由此形成城市体检闭环。

本书第二、三、四、五章节重点探讨了如何在超大城市有效、科学、系统地开展城市体检工作，这也是城市体检工作的重点与难点。总结上海的经验，主要形成以下四方面的经验做法。

1. 建立城市体检分层分块体系。在优化营商环境的大背景下，上海积极推进审批制度改革，部分市级审批事权向区级事权让渡，由此形成市区两级更为有机融合的超大城市治理体系。这种超大城市分层分块协同治理的特点，决定超大城市体检工作开展也同样需要建立分层分块体系，通过激发各层级治理单元主体的主观能动性，解决不同层级的问题。

1）在工作开展方面层面，建立“市-区-街镇”三级联动体系。2021年在继续优化完善市层面城市体检工作基础上，上海将城市体检工作在16个区全面推广，以各个行政区为编制主体，开展区级城市体检工作（本书第三章详细介绍各个区开展城市体检的情况），下个年度拟进一步开展街镇层级城市体检工作试点，而在此过程中，上海积极推动各个治理主体发挥主观能动性，确保城市体检在各个层级发挥作用。

2）在成果应用方面也形成相应层次性。市层面，结合城市体检结果框架，建立整体行动建议框架，引导各条线下一年度工作重点的优化与调整。区层面，则紧扣城市体检发现问题，建立针对性项目库，并形成相应实施评估闭环，推动各条线下一年度工作落实。

2. 确保城市体检体系分层分块传导的弹性与适应性。超大城市城市体检的体系性，要求市层面建立的城市体检框架要充分考虑到向下的可传导性，要平衡好框架稳定性与弹性可适应性间的关系。

1）在工作组织方面，保持市层面住建委的牵头组织作用不变，区层面则鼓励各区结合各自特点形成特色工作机制，落实各自的牵头单位，诸如有的区发挥数字治理的特色，将区城运中心共同牵头单位，而有的区充分发挥城市精细化管理区级协同指挥的作用，将其作为牵头单位。

2）建立“维度-二级指标-指标”整体指标框架，确保评估体系向下传导过程的稳定与弹性。上海在国家指标体系的基础上，补充二级指标体系，通过建立指标间的组织逻辑关系，一方面进一步优化城市体检系统完整性，另一方面，也是更重要的作用，在市级指标体系向下传导过程中，通过建立“指标书架”，要求区保持“指标书架”不变的情况下，可以结合各自区工作开展特点优化个别指标，由此保障评估框架的整体稳定性与局部弹性。

3）形成“65 N X”指标体系，在鼓励区层面构建特色指标体系。在部级65个指标，市级34个指标基础上，鼓励各区结合各自特色提出区层面的特色指标体系，而实践表明，各个区确实结合各自的发展特点，提出涉及不同领域的特色指标体系，由此为城市体检更好服务于各治理单元城市工作奠定基础。

3. 确保评估框架搭建的战略导向型。城市体检在开展系统性诊断的同时，也具有动态滚动的特点，每年国家根据年度工作重点建立相应的指标体系，在评估框架由国家向城市传导过程中，上海也保持了这种对城市工作开展的战略导向性。

1）重视国际对标，超大城市城市发展定位决定其评估视角要与全球头部城市发展趋势相一致，要具有国际视角。上海城市体检在充分对标纽伦巴东等城市最新发展目标基础上，优化完善评估导向，建立备选指标库。

2）紧密结合地方发展特色。国家65个指标提供了全国层面面向各级各类城市的基本框架，国际对标提供了未来的发展导向，与上述两方面相辅相成，使城市体检向前看的同时又具有战略可实施性的是紧密结合地方各条线工作的阶段性特点。上海通过组织多轮各部门专题对接会，对65个三级指标的定义和算法进行梳理和微调，并进一步补充了34个指标。

4. 确保数据的准确性和评价基准的科学性。超大城市作为复杂巨系统的特点，对城市数据搜集与评估提出挑战。

1）通过数据搜集下沉，提高数据的颗粒度。相比较城市体征评估，城市体检以宏观年度性数据为主，此外指标搜集的可信度始终是上海开展城市体检最核心关注的问题。鉴于若在上海全市面上开展大数据研究，由于无法全面评估底层数据的准确性（特别如POI数据），因此上海目前仍以统计数据为主。但个别指标，如完整社区指标，由于涉及基层统计单元以及多条线数据的指标体系中大部分指标为行业管理专项数据，但也有个别指标以基层管理单元为统计单元，需汇集各个条线的信息，本轮上海城市体检制定了统一的完整社区填报表与说明，将表格下发至街道居委，由街道、居委组织落实人员统一填写表格，以此确保数据搜集可信度。

2）确保指标评估的科学严谨性。由于实际工作开展中会面临如何客观、科学地同时确定界定标准值、评优值的挑战，容易造成简单问题复杂化，因此上海进一步优化城市体检数据评估方法，意图建立更为客观直接的评估分类方法。即构建基于标准高低关系以及数据增长态势的四分类矩阵。同时针对部分指向不明显的指标分类为中间状态指标，以待进一步观察相关工作效能，由此上海整体形成“红、黄、绿”三类指标分类。此外上海将反馈体征状态指标单列，不做“红、黄、绿”评估。通过上述指标评估的分类体系来相应上海作为超大城市的系统复杂性，避免简单两分判断。

上述是团队经过两年实践整理形成的初步工作总结，但正因为超大城市作为复杂巨系统、有机生命提的特性，在超大城市如何有效、科学、系统地开展城市体检工作，探索一直在路上。在下一步城市体检工作开展中，课题组将进一步优化与稳定城市体检工作体系，提升城市体检工作技术的科学性、协同性。城市体检作为一项常态化全国范围内开展的重要工作，各个城市面临的问题与挑战既具有共性又具有差异性，希望这本书的出版能够为各地常态化高效高质量开展城市体检工作提供参考与讨论的素材。

最后感谢上海市住房与建设管理委员会在城市体检工作中对课题组的指导。感谢中国建筑科学研究院有限公司孙妍妍、赵哲毅、孙大明等和北京数城未来科技有限公司董男、吴昊宇分别撰写第三章和第五章的主体内容。

第一章 国家城市体检工作的要求与解读

一、城市体检工作背景

1.城市体检的背景

中国快速城镇化在改善人民生活水平的同时也伴随着土地、资源和环境等的牺牲[ 吴良镛. 明日之人居[M]. 北京: 清华大学出版社, 2013.]，但同时随着生活水平的提升，城市居民对于城市人居环境水平的要求也逐步提升，中国城镇化进入下半场[ 仇保兴. 仇保兴：中国城镇化下半场的挑战与对策.财经界2018,(11)：26-31

李晓江. 李晓江：中国城镇化的下半场，更注重人的需求 2021（12）]。2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上提出“城市工作要把创造优良的人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人，人与自然和谐共处的美丽家园”。城市工作思路开始转变，“变片面追求城市单一功能为美好人居共同缔造；变见物不见人为人民城市人民建，人民城市为人民；变粗放快速扩张模式为追求质量、内在挖潜、精准发力模式；变各自为战、碎片化应对问题为统筹部署、有序解决问题。”[ 住建部. 城市体检（华东片区）工作座谈会培训材料.2021（6）]

2.城市体检的作用

面对高质量发展、高品质生活、高水平治理的要求，城市治理手段面临改革，逐步实现由头痛医头，脚头医脚的方法，变为更系统化体系化的诊断；逐步实现由事后发现、检查和处理问题向事前监测、预警和预防问题转变；逐步由“主观意志”向客观评估转变。面对上述转变，城市体检工作提供了重要的工作手段，城市体检的主要作用具体表现在：

一是从重项目、重建设和重硬件建设向建设、运营、管理并重，注重评估综合绩效，建立了一套客观定量化、系统化城市人居环境状态评价的方法体系。

二是以行动建议及项目库为抓手，建立了一套“规划-建设-运维、评估体检-优化更新”全周期的闭环工作体系，实现由事后发现、检查和处理问题向事前监测、预警和防范问题转变。

2017年，习近平总书记视察北京城市规划建设管理工作时，提出要“健全规划实时监测、定期评估、动态维护机制，建立‘城市体检’评估机制，建设没有‘城市病’的城市”。2018年北京率先开始进行城市体检评估工作，2019年住房和城乡建设部开始对重点城市进行城市体检试点工作，到2021年试点范围扩大到了59个城市。2021年江西、云南、安徽和新疆等省（区）开展全省（区）所有城市的体检工作，广东、陕西、河北和浙江等省进行重点城市体检工作。

 本书围绕超大城市如何有效、科学、系统地开展城市体检工作这一命题，由同济大学超大城市精细化治理研究院团队牵头编制，主要梳理其工作开展过程，总结经验教训。总体而言，本书主要探讨了两方面内容，一是城市体检工作的整体定位，探讨如何确保城市体检的有效性以及上海开展城市体检的价值与意义；二是城市体检工作开展的技术方法层面，探讨如何保障城市体检工作开展的科学性和系统性，如何更好地在上海超大城市的背景下开展城市体检。城市体检作为一项常态化全国范围内开展的重要工作，各个城市面临的问题与挑战既具有共性又具有差异性，本书将为各地常态化高效高质量开展城市体检工作提供参考与讨论的素材

伍江，教授、博士生导师，国家一级注册建筑师，同济大学超大城市精细化治理研究院院长，长三角可持续发展研究院院长。

王信，副教授，硕士生导师，国家一级注册建筑师，同济大学环境与可持续发展学院副院长，超大城市精细化治理研究院院长助理

陈烨，高级工程师，同济大学超大城市精细化治理研究院，副主任研究员。

目 录

第一章 国家城市体检工作的要求与解读 1

一、城市体检工作背景 1

二、城市体检工作 2

三、城市体检指标体系 8

四、城市体检数据采集 18

五、数据评价与分类 21

第二章 上海市层面的城市体检实践 23

一、上海城市体检工作开展概况 23

二、上海城市体检指标体系 25

三、上海城市体检工作技术特色 37

四、上海城市体检工作主要结论 41

第三章 区层面的城市体检实践 48

一、黄浦区城市体检实践 48

二、徐汇区的城市体检实践 55

三、长宁区的城市体检实践 58

四、浦东新区的城市体检实践 63

五、嘉定区的城市体检实践 69

六、闵行区的城市体检实践 74

七、松江区的城市体检实践 77

八、奉贤区的城市体检实践 80

九、崇明区的城市体检实践 83

十、金山区的城市体检实践 86

十一、普陀区的城市体检实践 88

十二、虹口区的城市体检实践 91

十三、杨浦区的城市体检实践 93

十四、宝山区的城市体检实践 96

十五、青浦区的城市体检实践 98

第四章 居民满意度分析 100

一、满意度调查问卷设计 100

二、满意度指标得分计算 101

三、满意度总体评价 103

四、满意度分项评价 103

五、满意度分区评价 107

第五章 城市体检信息系统 109

一、信息系统建设背景、意义及必要性 109

二、信息系统架构和关系 110

三、信息系统模块和功能设计 113

第六章 后记 116

附录1：典型指标区情汇总 117

附录2：上海城市人居环境社会满意度调查部分结果 136

上海自2020年起作为全国样本城市之一，开展全市城市体检工作。同济大学超大城市精细化治理研究院作为课题研究核心团队，参与了两年的城市体检工作。从第一年在市层面先行开展的试点探索到第二年市区两级同步开展，逐步形成了相对完善的城市体检工作组织的方法体系和评估的技术方法体系。