【假一罚四】政府与社会资本合作(PPP)模式马海顺，梁舰

　　随着政府财政在公共基础设施建设和公共公用领域服务中地位的下降，社会资本在公共基础设施建设和公共公用领域服务中开始发挥越来越重要的作用。随着财政部、国家发改委关于ＰＰＰ政策的密集颁布和各省市ＰＰＰ项目的不断推出，我国应用ＰＰＰ模式项目正式进入到全面铺开的推进阶段，由此带来了城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老医疗领域的政府治理、财政管理、商业模式、开发机制、投资机制、金融机制的全面创新。随着ＰＰＰ合作模式的不断推进和深化发展，对从业人员的理论水平、实际操作能力和综合素质要求越来越强。

　　我国很多基础设施和公共产品一直以来都是由政府财政支持投资建设，由事业单位或国有企业经营管理。这种基础设施和公共产品管理的模型不仅越来越不能满足日益发展的社会经济的需要，而且政府资金在提供这些公共产品和服务中存在着浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病，并成为中国市场经济向纵深发展的一个制约因素。政府财政提供基础设施建设和公共产品服务的方式正在向市场化方向改革，政府在一些基础设施建设和公共产品服务中的直接投资、直接经营、直接监管职能将要分离。在这种背景下，在我国基础设施建设和公共产品服务的提供中运用ＰＰＰ模式，积极利用社会资本进行基础设施建设和公共产品服务，将其按市场化模式运作，既能有效地减轻政府财政支出的压力，又可以改善基础设施建设和公共产品服务提供的质量与数量，同时又清晰了产权隶属与监管职能。因此，ＰＰＰ模式在我国有着很大的应用潜力和广阔的发展前景。

　　政府和社会资本方及参与项目的其他各方，如何参与到ＰＰＰ运作模式当中，如何进行项目的优劣识别，如何申请项目，如何进行融资，如何进行风险识别和管控，如何进行利润的分配，如何进行模式设计，如何进行建设、运营、维护和移交等，都需要专业理论和实操技能及管理知识，只有成为一个专业的人士，才能把控好项目的建设和运作，才能使项目成功，才能为项目带来利润。

　　为使各级管理者及参与者能更好地学习和掌握ＰＰＰ相关专业知识、操作技能及管理方法，提高政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式项目实施的成功率，推动社会资本参与基础设施建设和公用产品服务，加大建设投资和运营服务力度，完善城镇化健康发展机制，实现财政资金在基础设施、公用事业和公共服务提供过程中的重要作用，盛达集团监事会副主席兼预算部总经理、中建政研ＰＰＰ专家委员会委员兼讲师团成员马海顺与中建政研集团董事长、国家发改委中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会副秘书长兼ＰＰＰ咨询与研究中心主任梁舰特组织人员编写此书。本书理论与实践相结合，主要围绕ＰＰＰ项目实施与运营特点，针对ＰＰＰ模式的核心问题，通过法规政策传导、实践经验分享、典型案例解读等，让读者了解ＰＰＰ项目的法律法规、项目筛选、申报、实施、合同拟定、招商采购、融资模式、产品定价、风险管控、运营管理、项目收益分享、契约签订等系列知识，提升读者ＰＰＰ模式理论水平、操作技能与运营管理能力。

　　目前，ＰＰＰ模式已经被广泛应用到各种公共产品和服务的提供当中，但人们对其认识一般仍然停留在融资层面。我们希望并相信，经过大家的共同努力，可以建立起ＰＰＰ模式的政策法规体系，并对于ＰＰＰ操作实践中经常出现的问题与风险加以分析和识别，提出相应的解决办法和防范措施，帮助解决ＰＰＰ模式实操中的难题。

　　政府和社会资本合作模式是政府将基础设施建设与公共产品服务的部分义务转移给社会资本方，并相应地将部分收益与社会资本方所享。在减少资金支出的同时，加快公共设施的建设，提高政府资金和社会资本的使用效率。这种模式在合理利用政府和社会资本各自优势的情况下，实现了资源的合理配置，提高了社会总体效益。对政府部门而言，缓解了政府的融资压力和债务负担，对社会资本而言，扩宽了其资金的使用空间，并获得合理的回报。

　　ＰＰＰ应用于基础设施（公路、铁路、地铁、隧道、桥梁、机场、港口、通信、供电／水厂、污水／垃圾处理厂等）的建设和自然资源（采矿／油／气、处理／冶炼厂、输送管等）的开发，对公共服务产品／机构（如邮局、医院、学校、剧院、体育馆、监狱、警察局等）的服务等，更强调政府在项目中的参与（如占股份），更强调政府与社会资本方的长期合作与发挥各自优势，共享收益、分担风险和社会责任。

　　从中央到地方，规定、规范、指引、通知频繁出台让我们应接不暇。规范性文件的不断出台，虽让正在进行的ＰＰＰ项目有了一定的章法可循，但我们也看到中国ＰＰＰ制度框架与法规体系尚待完善，我们必须在不断摸索中前进。目前中央力推、地方热捧的ＰＰＰ模式是突破融资瓶颈、实现产业转型升级大发展的重要抓手。但我国ＰＰＰ模式发展中也存在政策法规混乱不成体系的问题。，我国当前缺乏一套完整的针对ＰＰＰ的法律政策体系，现有法律政策效力不高。第二，财政部与发改委本位博弈，缺乏统一监管机制。两部门均有意统筹规划ＰＰＰ项目，对于ＰＰＰ的理解大致相同，但在不少细节上却有出入，一定程度上让参与者无所适从，对于法律与政策把握不清，不利于ＰＰＰ项目的开展与推进。出版一部对相关政策法规进行解读的专业书籍，对目前混乱的ＰＰＰ政策加以梳理，是我国ＰＰＰ模式实践的需求。

　　我们希望能帮助读者在庞杂的规定中梳理出一定的脉络，对ＰＰＰ有更清晰的认识和理解。

　　ＰＰＰ模式是当前我国发展混合所有制经济、深化国有企业改革的重要手段，大力推广政府和社会资本合作模式对于经济新常态下降低政府成本、提升政府治理能力具有重要意义。全书系统全面地对政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式进行了深入、透彻的分析，使其成为相关领域研究者和实践者的书。

　　当前，我国正在积极推进ＰＰＰ 模式，不仅需要借鉴国外相关经验，还需要总结我国ＰＰＰ实践的经验与教训，更需要ＰＰＰ相关的理论思考。本书尝试梳理世界范围内ＰＰＰ实践的历史演进，总结我国ＰＰＰ实践探索，分析ＰＰＰ实践中存在的不足，提出促进ＰＰＰ模式发展的政策建议，同时从理论上对ＰＰＰ模式做些探索性研究。

　　本书对政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式理论知识和实操技能介绍系统全面，图文并茂，条理清晰，深入浅出，一目了然，是社会资本方、咨询（研究）单位、政府职能部门等准确、全面、迅速了解（ＰＰＰ）模式行业发展动向、制定发展战略不可或缺的专业性书籍；能帮助读者全面系统了解ＰＰＰ模式的设计与运作，同时可以从国内外成功案例中吸取经验教训，获得分析问题、解决问题的方法和思路；可以快速、系统、全面地熟悉ＰＰＰ模式的基础知识、政策体系、发展经验、操作实践、法律框架、实施流程和相关案例等。本书可供从事ＰＰＰ工作的政府部门、社会资本、金融机构、咨询机构、研究机构、专家顾问等参考。

章　ＰＰＰ模式基础知识

第二章　ＰＰＰ模式政策法规

第三章　ＰＰＰ模式与特许经营

第四章　ＰＰＰ模式物有所值评价与财政承受能力论证

第五章　ＰＰＰ模式招标（商）采购

第六章　ＰＰＰ模式合同管理

第七章　ＰＰＰ模式融资投资

第八章　ＰＰＰ模式运作管理

第九章　ＰＰＰ模式财税分析处理

第十章　ＰＰＰ模式项目全生命周期管理

第十一章　ＰＰＰ项目咨询服务与项目审计

第十二章　ＰＰＰ模式存在问题

第十三章　ＰＰＰ模式风险防范

第十四章　ＰＰＰ模式经验借鉴与推行建议

第十五章　ＰＰＰ模式法律文本要点与范本索引

附录一　ＰＰＰ专业词汇中英文对照表

附录二　省（区、市）ＰＰＰ示范项目申报表

附录三　企业融资模式１７４种

附录四　政府融资模式５０种

    推广ＰＰＰ模式，要义在合作，内涵是改革。我国从２０世纪８０年代起即通过特许经营方式开展ＰＰＰ实践，发展到现在，“特许”不再单纯强调许可与管制，而是演变为政府和社会资本协商谈判的过程；“经营”的重点也不再是向使用者收费，而是更加强调“运营”这个内涵。在制度建设方面，从２０世纪９０年代开始，截至目前以特许经营命名的中央和地方法律制度文件达６０余件。《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》是一本指导实践的工具书，诠释了当前以ＰＰＰ命名的政策适用范围、调整对象、基本原则、主要目的和内容，可以帮助解决目前ＰＰＰ领域一定程度上存在的制度政策不一致、不衔接甚至相互冲突等问题，从而为ＰＰＰ实践提供清晰、有效的智力支持。

    ———著名经济学家，住房城乡建设部政策研究中心研究员、原主任　陈淮

    契合国家治理现代化的需要，国家在大力推广ＰＰＰ模式的过程中非常注重契约精神、市场观念，强调公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用ＰＰＰ模式，其必要条件是政府和企业关系平等，项目信息公开透明，这恰恰是现代国家治理关注的重点和要点。从这个角度看，学习ＰＰＰ模式的深刻内涵和各项制度要求，对规范相关各方行为至关重要。《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》一书对现行与ＰＰＰ相关的制度进行了全面梳理和解读，并对今后完善ＰＰＰ法律制度体系提出了意见和建议，这对推动ＰＰＰ领域的法治建设具有重要意义，可为全体从业人员提供指导，是业内人士的良师益友。

    ———国家发展和改革委员会投资研究所副所长、研究员，中国社会科学院研究生院投资系博士生导师  汪文祥

    三年来，我国ＰＰＰ相关政策不断完善，已经具备了比较完善的政策构架，为推广ＰＰＰ模式夯实了政策基础。但从实际情况看，仍然需要一个更高层面的法律来保障社会资本的合法性与完全性，让社会资本方吃一颗定心丸，特别是对民营资本和私人资本。当前，由国务院法制办公室牵头的ＰＰＰ立法工作正在加快步伐，相信会有更为实际意义的法规文件促进ＰＰＰ的法制化进程。《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》一书内容全面、观点独到，为ＰＰＰ立法提供了很多建设性意见，值得深入学习和认真领会，并在实践中落实。

    ———中国财政科学研究院研究员、中国财政学会、公私合作（ＰＰＰ）研究专业委员会秘书长  孙洁

    《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》一书结合目前我国ＰＰＰ政策与实务、内容全面、实操性强，对提升读者的ＰＰＰ理论水平、实操技能与管理水平具有很好的指导和借鉴作用。

    ———清华大学ＰＰＰ研究中心教授　王守清

    《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》是一本关于ＰＰＰ创新模式的专著，全面梳理了有关的政策和法律依据，对于政府与社会资本的合作有重要指导价值。金融机构作为ＰＰＰ合作模式的重要参与方，近年来也在积极探讨参与ＰＰＰ项目的有效方式，创新各类ＰＰＰ项目的金融安排，对于推动ＰＰＰ项目的健康发展具有重要意义。

    ———平安银行北京分行现代农业金融部总经理　赵延河

    ＰＰＰ模式是建立政府与企业“利益共享、风险分担、全程合作”的模式，在现有政策环境下形成“政府监管、企业运作”的良性互动格局。出版行业应加强规范体系建设，为未来发展趋势提供业务指导。

    ———甘肃科学技术出版社社长　黄培武

    《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》为城镇基础设施建设和公共产品服务的投资、建设、管理提供了系统、全面、完善的理论基础和实操技能，在深度和广度上总结与探索的理论与方法值得参考与借鉴。

    ———中国二冶集团有限公司总经理　朱广侠

    推进基础设施建设和公共产品服务，解决地方债务和吸纳社会资本，《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》对政府机关、社会资本方、金融部门、咨询机构、律师事务等参与ＰＰＰ项目单位具有重要的借鉴和参考价值。

    ———盛达集团总裁　马江河

    在新时代背景下，ＰＰＰ模式在我国的发展将是大势所趋，是我国解决地方政府债务、吸纳社会资本、推进体制改革的重要举措。《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》将为ＰＰＰ模式在中国的实践提供指南，具有现实的借鉴意义。

    ———华北科技学院教授　马楠

    ＰＰＰ模式正在广泛应用于城市基础设施项目中的路桥管网、污水处理、水务、棚户区改造、保障房、安置房项目、交通、固废处理等行业，并且逐步扩展至医疗、卫生、教育、养老、生态环境建设、信息基础设施等行业，未来将会应用到更多行业。

    ———盛达集团监事会副主席兼预算部总经理　马海顺

    ＰＰＰ模式的广泛应用推动了城市基础设施建设，也为混凝土行业提供了广阔的市场。但如果转换思维，将混凝土作为社会资本投入到公共产品服务建设中去，将艰难的催收应收账款变为长期收取稳定收入，一定会给混凝土行业带来巨大的变化。《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》值得混凝土界同仁认真研读，从中找出适合我们的发展思路。

    ———中国混凝土与水泥制品协会预拌混凝土分会秘书长　师海霞

    在我国大力推进政府项目与社会资本相结合（ＰＰＰ）模式的进程中，该书的出版实为及时。通览全书，作者将ＰＰＰ模式在运作中涉及的业务实操性知识给与全面系统的介绍，清晰地阐述了ＰＰＰ项目在全生命周期中，政府和社会资本投资方应承担的责任范围及其法律依据。因此，该书对参与ＰＰＰ项目的工作人员起到了良师益友的作用。

    ———南开大学房地产金融系法律研究中心主任　徐保满

    在可预期的一个时期内，综合管廊采用ＰＰＰ模式建设运营将是大概率事件。除了污水处理、垃圾处理要强制推行ＰＰＰ外，对综合管廊项目，我们要强制实施ＰＰＰ模式识别论证，鼓励运用ＰＰＰ模式。《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》一书全面地、系统地阐述了ＰＰＰ的理论精髓，为在具体项目中进行ＰＰＰ模式识别论证提供了良好的工具，对推动项目采用ＰＰＰ模式具有重要作用。

    ———*课题《ＰＰＰ模式在城市综合管廊工程中的应用研究》课题组组长  宋志宏

    政府和社会资本的合作、利益共享、风险分担，使基础设施建设和公共产品服务的供给更为高效，社会资本先进技术水平和创新能力的注入必将在公共产业领域掀起新变革。《政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式》一书，图文并茂，深入浅出，理论与实际结合，内容与时俱进，具有专业性、实用性、前沿性等特点，对社会资本方投资决策、风险防范有重要的借鉴和指导意义。

    ———九鼎投资执行总裁　何强