精彩内容 治理的内涵很难给治理下一个定义。皮埃尔和彼得斯承认“治理的概念显然是不清晰的；社会科学工作者和实践者经常使用这一词语，但定义却是众说纷纭”（Pierre and Peters,2000,p.7）。由于一些原因，尽管“治理”一词先天含糊不清，但人们在使用的时候又试图给它一个确切的定义或者描述，这些定义通常也是五花八门。本书认为有些尝试对于理解没有助益，主要的原因在于，除了一些晦涩难懂的用法之外，还有一些标准的定义，它们比较清晰，人们也普遍使用而且易于理解。显然，“治理”源于动词“统治”，来源于拉丁语“gubernare”，意思是“掌舵、指导、统治”，而拉丁语的词语又来源于希腊语“kubernan”，意思是“掌舵”。“治理”只是源于“统治”的众多名词之一，其他包括“政府”、“统治者”以及“施政能力”。《新简明牛津词典》（New Shorter Oxford Dictionary ）有三种与治理相关的解释：种定义是“统治的行动、风格或者事实，政府”，包括“控制影响、控制、掌控”以及“统治的状态、良好的秩序”。第二种定义是“统治的作用和权力、统治的权威”以及“统治者或者团体”。第三种定义是“生活或者事业的指导、行为”。以上三种定义都不是新的，个定义产生于中古英语，第二种定义产生于中古英语末到16世纪末，第三种定义产生于中古英语到17世纪中期。尽管字典中列出了三种定义，但在三种定义之间或者与其他的字典相比都是一致的。通过这些，我们发现治理本质上是关于如何指导制度安排，是关于掌舵，即如何组织以及如何制定使组织得以运转的程序，这可以被视为标准的定义。它特别适合于下列组织的治理：学校、高尔夫俱乐部、公司、大学，甚至整个社会或者国际组织，如世界银行或者联合国。它同时也适合于讨论“合同关系的治理”（Williamson,1996）、法院治理或者监管治理。本书采用的是广义的治理定义，即治理被认为是“制定规则、应用规则以及执行规则”（Kjaer,2004,p.10），其与字典标准的定义与用法是一致的。思考治理意味着“思考如何管控经济和社会，如何实现共同目标”（Pierre and Peters,2000,p.1）。治理涉及建立结构、机构和提供问责的方式。正如多纳休所讲的，“治理就是问责的模式，是集体生活的权威组织的规则和制度”（Donahue,2002,p.1）。尽管如此，人们对治理仍然缺乏共识，特别是在公共管理和公共行政领域。治理的定义和用法一直存在争议，可能比其他来源于“统治”一词的名词引起的争议更多。“治理”一词的存在是毋庸置疑的，但是精确来说它意味着什么仍然是存在质疑的，质疑的声音如此之大以至于失去了实用性。弗雷德里克森提出，“因为治理是一个具有魔力的、流行的、当前学术界偏好的词语，所以一直存在把它与所有新兴的事物都结合在一起的冲动”（Frederickson,2005,p.285）。还有一些定义十分狭窄。例如，纽博尔德和特里（Newbold and Terry,2008,p.34）将治理定义为“能够使政府在美国宪法确立的边界内存在和发挥作用的历史的、政治的、制度的、合法的以及宪法的基础”。这样的定义没有用处，治理不需要宪法，至少不是所有的治理需要适用美国的宪法。治理既不可视为任何单一的国家的治理，也不可视为普通意义上国家的治理。另一种关于治理的观点是它涉及“国家和社会的关系”（Pierre and Peters,2000,p.12）。尽管如果是指公共治理、政治治理或者社会政治治理的领域，这样的定义可能成立，但是这样的观点同样也是不充分的（Kooiman,1999,2003）。没有定义表明只有国家和社会的关系领域适合治理的观念。的确，近很多关于治理的行动与国家没有直接的关系。必须明确的是，治理不仅仅是政府的治理，而是涉及建立机制确保任何类型的组织的运转。正如基奥恩和奈（Keohane and Nye,2000,p.12）提出的：治理是指导和控制群体集体活动的、正式的或者非正式的过程和制度。政府是拥有权威行事并且设定正式义务的集团。治理不一定必须通过政府专门进行，私人公司、公司联合会、非政府组织，以及非营利组织联盟都在从事治理，它们通常和政府组织合作进行治理，有时候也在没有政府权威涉入的情况下工作。基奥恩和奈的定义是非常有意义的，特别是从广义的层面来看。这一定义既适合于公司、志愿者组织、非政府组织或者国际组织的治理安排，也适合于整个社会的治理。库依曼认为“治理可以完全被看作关于统治的理论概念”（Kooiman,2003,p.4）。虽然这一定义更加抽象，但也明确了治理的“掌舵”含义。库依曼将所谓的“社会政治治理”定义为“公共及私人管理者参与的，解决社会问题、创造社会机会以及参加从事政府活动的组织等互动安排”（Kooiman,1999,p.70）。这样，社会政治治理是治理的子范畴，并没有排除其他子范畴存在的可能性。库依曼将治理和可治理性区分开来，认为治理“是一个系统管理自身的全部努力；可治理性是这一过程产生的结果，结果并非终的状态，而是复杂的、多样的、动态的过程中在某个特定时刻出现的节点”（Kooiman,1999,p.87）。把治理视为“互动的安排”、“一个系统自身管理的全部努力”，是完全符合标准的定义的。
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