央地关系——寓活力于秩序

当中国推翻帝制，走向共和时代之后，发现在处理央地关系时，仍要解决集权与分权的一对矛盾。央地关系包括政府间行政关系和政府间财政关系，前者以人事权为主，后者包括政府间事权、财权和转移支付三部分。在市场经济条件下，中央政府须给予地方政府更大的自主权才能激发地方政府的积极性。但是分权过度又会导致地方政府间过度竞争、妨碍统一大市场形成、中央政府权威削弱等一系列问题。因而集权与分权各有利弊，其利弊分析引发了学界的大量研究。本书接续明末思想家顾炎武《郡县论》的思考，试图用现代社会科学理论，穿透历史的迷雾，回答如下三个重要问题：，在中国特殊国情下，央地关系构建的理论基础是什么？第二，自改革开放以来，央地关系的演变逻辑是什么？第三，为什么说央地关系“寓分权于集权”是实现中国长治久安的合理设计？

吕冰洋，中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长， 教授、博士生导师。 2011 年“新世纪优秀人才”， 2017 年青年“长江学者”，中国财政学会理事兼副秘书长，中国税务学会理事和学术委员，国家社会科学基金重大项目“现代治理框架下中国财税体制研究”首席专家。围绕中国现代财政制度构建、央地关系改革等问题， 在《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》、《政治学研究》、《社会学研究》等国内期刊上发表大量研究论文。

章 导论:郡县治,天下安

一、 千年难题:集权还是分权? 

二、 本书的研究逻辑

第二章 郡县制下央地关系治理的千年矛盾:

事上与安下

一、 郡县制:回避不了的历史传统

二、 郡县制下官员的行为观察

三、 郡县制传统对央地关系的影响

四、 郡县制后集权与分权的循环

五、 总结

第三章 国家能力视角下的央地关系理论:

活力与秩序的平衡

一、 秩序目标与郡县制的形成逻辑

二、 政府间分权内容

三、 国家能力理论及对政府间关系的影响

四、 秩序目标下的分权命题

五、 活力目标下的分权命题

六、 总结

第四章 1980—1993年的“分灶吃饭”:

活力激发下的失序 

一、 计划经济时代的央地关系

二、 改革前的财政压力与改革目标

三、 分灶吃饭体制变迁的过程

四、 分灶吃饭体制的积极影响:地方活力激发

五、 分灶吃饭体制的消极影响:央地失衡、竞争失序

六、 总结

第五章 1994年后的分税制:活力与秩序的相对统一

一、 分税制改革的主要意图

二、 年分税制的改革内容

三、 分税制后政府间财政关系改革

四、 分税制后政府间行政关系改革

五、 分税制改革的历史意义:活力与秩序的相对统一

六、 总结

附录 1997—2012年中国税收高速增长之谜的解释 

第六章 中国经济增长之谜解释之一:财政激励制

一、 分税制为什么会推动经济增长:张五常之问

二、 各级政府税收分成测算:蛋糕怎么分

三、 分税制的契约性质:税收弹性分成

四、 分税制对经济增长的影响机制

五、 总结

第七章 中国经济增长之谜解释之二:目标动员制

一、 目标动员的层次:战略、规划与计划

二、 政府目标动员的规律

三、 干部考核制度对目标实现的保障作用

四、 目标动员制:中国经济增长之谜的第二种解释

五、 关于官员晋升锦标赛假说的迷思

六、 总结

附录 河南省市县经济社会发展目标考核评价工作办法

第八章 国家组织动员能力与中国特色转移支付:

人财齐用

一、 一般性转移支付:平衡中的激励

二、 专项转移支付:偏好错位下的积极均衡策略

三、 以人为主的中国特色转移支付:干部派遣

四、 转移支付在缩小地区差距中的作用

五、 总结

附录 干部派遣的实践例证:干部援藏

第九章 分税制的消极影响:为政杂利杂害

一、 跛脚的分税制改革

二、 地方政府职能行使与分税制角色

三、 经济增长方式转变与分税制角色

四、 总结

第十章 顾炎武方案与政府间行政关系改革:

寓分权于集权 

一、 顾炎武对央地关系构建的思考

二、 央地关系改革的原则

三、 政府间行政关系改革思路

四、 “寓分权于集权”框架下的政府权力约束

五、 总结

附录 顾炎武所著的《郡县论》

第十一章 政府间财政关系改革:有效激励

一、 政府间事权分配改革

二、 政府间税收分配改革

三、 政府间转移支付改革

四、 总结

第十二章 地方税系建设方案:受益性原则

一、 地方税建设的方向

二、 税种性质与对应政府层级分析

三、 县级政府主体税:零售税或增值税分成

四、 省级政府主体税种:个人所得税

五、 各级政府分税设计

六、 总结

第十三章 结论:发挥两个积极性

参考文献

后记

当中国推翻帝制，走向共和时代之后，发现在处理央地关系时，仍要解决集权与分权的一对矛盾。央地关系包括政府间行政关系和政府间财政关系，前者以人事权为主，后者包括政府间事权、财权和转移支付三部分。在市场经济条件下，中央政府须给予地方政府更大的自主权才能激发地方政府的积极性。但是分权过度又会导致地方政府间过度竞争、妨碍统一大市场形成、中央政府权威削弱等一系列问题。因而集权与分权各有利弊，其利弊分析引发了学界的大量研究。本书接续明末思想家顾炎武《郡县论》的思考，试图用现代社会科学理论，穿透历史的迷雾，回答如下三个重要问题：，在中国特殊国情下，央地关系构建的理论基础是什么？第二，自改革开放以来，央地关系的演变逻辑是什么？第三，为什么说央地关系“寓分权于集权”是实现中国长治久安的合理设计？

吕冰洋，中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长， 教授、博士生导师。 2011 年“新世纪优秀人才”， 2017 年青年“长江学者”，中国财政学会理事兼副秘书长，中国税务学会理事和学术委员，国家社会科学基金重大项目“现代治理框架下中国财税体制研究”首席专家。围绕中国现代财政制度构建、央地关系改革等问题， 在《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》、《政治学研究》、《社会学研究》等国内期刊上发表大量研究论文。

  中国央地关系的制度构建关系到国家长治久安，历来受到统治者的高度重视，也探索了很多种处理央地关系的办法，总体来讲，古代央地关系治理分为两大时期，秦之前以分封制为主，秦之后以郡县制为主。

     分封制始自商朝后期，在周朝得以发扬光大。分封制的基本内容是天子将土地分封给诸侯，内政由诸侯自理，诸侯按规定履行天子纳贡、朝觐、出兵等义务。诸侯依次可分封土地给子孙和属臣，形成诸侯、卿、大夫等各级相对独立的封国或封邑。分封制的特点是将血缘关系融入到政治关系中，地方具有比较强的独立地位。

     但是，建立在血缘关系基础上的分封制，不可避免地出现秦丞相李斯所说的“后属疏远，相攻击如仇雠”问题，即随着时间推移，血缘关系越来越淡化，利害较量会超越血缘纽带。典型例子是春秋战国时期的各诸侯间激烈的兼并战争，以及西汉时期的“七国之乱”。因此，分封制在秦之后为郡县制所取代。

    在郡县制下，中央政府掌握人事任免权和重大事项的行政决策权，各级地方政府拥有部分行政决策权和行政执行权，中间辅以监察和考核机制来保证中央对地方的控制。郡县制早出现在春秋时期，秦统一中国后，秦始皇将郡县制推向全国，之后历朝历代的央地关系架构虽然也采取少量的分封制，但是一般对分封诸侯的权力予以严格限制，从全国总体上看以郡县制为主。对此，1973年，毛泽东在诗中一针见血地指出：“百代都行秦政法。”即使是中国现在的央地关系制度架构，我们也不难看出它有浓厚的传统郡县制影子。

    在秦时和西汉中前期的地方行政区划设计中，地方分为郡和县两级。以后各代根据情况进行增减：有郡县或州县两级制的；有州、郡、县或路、府（州）、县，道、府（州）、县三级制的；有省、路、府（州）、县或省、道、府（州）、县（州）四级制的（韦庆远、王德宝，1992）。几千年来，中国地方层级有很多变化，省、道、路、府、州、郡、县等区划名称都曾先后在中国古代地方行政史中出现过。但是县级单位自秦以后一直是基本的行政单位，总数和管辖范围变化不大。

    比较分封制和郡县制，两者的不同是：分封制强调地方分权，郡县制强调中央集权。不过，虽然郡县制强调集权，在现实的政治运行中，由于信息传递链条太长，中央政府无法对县级实行完全控制，不得不委托次高级政府来实施间接管理。次高级政府长官或为刺史、或为节度史、或为总督，俗称“封疆大吏”，他们位高权重，往往具有统辖数州或数省的权力，当中央政府权威下降时，他们就可能形成挑战中央权威的重要力量，甚至导致王朝覆灭，西汉初期的七国之乱、东汉后期的军阀混战、西晋的八王之乱、唐朝后期的藩镇之祸、清朝后期的东南五省互保，均说明即使是在高度集权的郡县制下，仍可能出现地方权力过大导致的弱干强枝情况。

     ……

《央地关系：寓活力于秩序》以经济学的思维方式，融合政治学和社会学的方法，带有文学色彩的语言，深刻分析了我国中央与地方关系，提出了“发挥两个积极性”的财政制度安排和行政体制改进设想，是一部可读性很强的著作。

——中国人民大学财政金融学院教授、中国财政学会副会长，郭庆旺

吕冰洋的这本书，是我迄今读到的关于中国央地财政关系的清晰阐释。

——中国社会科学院副院长，高培勇

寻求保持社会活力与实现社会秩序的制度设计，是任何一个时代国家治理追求的根本目标。此书按照“央地关系”的制度线索对我国“封建-郡县”的历史传统进行现代性转换，解释我国改革开放四十年政府间财政关系的历史性变化和创造性实践。反复读来，我认为这是一个值得夸赞的可贵探索！

——东北财经大学前校长，吕炜

央地关系属于纵向的国家治理结构，央地财政关系是其中的基础和支撑，事关国家治理和地方治理效能。吕冰洋教授以历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑对此做了透视性的检测分析，有高密度的信息量和启发性的结论，值得一读。

——财政部财政科学研究院院长，刘尚希