可信任的治理：以数字政府推进国家治理能力现代化

数字赋能整体智治

2019 年 10 月 24 日下午，习近平总书记在中共中央政治局就区块链技术发展现状和趋势进行的第十八次集体学习中指出：“要探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理，深化‘多跑一次’改革，为人民群众带来更好的政务服务体验。”

“十四五”期间，通过推动数字政府“整体集约”建设，“形成与数字经济发展相适应的数字治理能力，带动促进数字社会建设，有力支撑国家治理体系和治理能力现代化”已经成为我国数字政府实践的主要战略。

数字政府是政府应用数字化技术实现业务流程重塑、组织机构重构与核心能力重建的过程，在这一过程中可降低行政成本，提高政府履职效能。

数字化技术降低了信息流通的成本，减少了信息的不对称，提高了应对不确定性的能力，还能够帮助政府重塑横向和纵向的业务流程，尤其是数据分析技术、人工智能技术，应用它们可以实现流程的自动化、智能化，减少人为干预环节。也就是说，数字政府的业务流程重塑是通过在业务流程中引入大量具有计算处理能力、分析能力的智能节点来实现的。

数字技术以及数据要素融入政府的决策、执行、监督三大环节，推动决策更加精准、执行更加迅速、监督更加及时。但是，大量平台成为政府治理体系的核心组成部分，为跨部门、跨层级、跨区域的政府履职和机构重组提出了新的要求。这需要政府内部组织机构在治理体系上进行适应性变革，尤其是依靠数字化技术构建数字化平台，即政府的平台化。

数字时代的显著特征之一就是各种数据要素的流动和配置呈现全空间、全时间、全环节、全方位、全链条、瞬时性、爆发性等特征，不确定性增强的同时，系统性、整体性也在增强。通过打破横向、纵向的部门壁垒，构建一个整体的智治政府。这需要重建核心能力，主要是能够提前预知的能力、能够科学决策的路径选择能力、能够灵活重组要素的能力、应对“涌现”的能力以及多元化利益整合的能力。

数字政府的建设是政府重塑核心能力的过程。流程重塑和组织重构是工具层面的，能力重建是目的层面的。数字化技术在政府的应用，其目的指向应该是组织的数字化、能力的数字化，应该是优化既有的能力，构建新的能力，以适应经济、社会、生态、基础设施的数字化。

数字政府是电子政务发展的新阶段。数字技术被普遍应用于政府治理活动中，以推动政府数字化。数字政府是以数据要素为核心要素的新型治理体系，某种意义上是一个新的治理模式暨数据驱动治理模式、治理工具、治理体系的变革，发挥了主导作用。

数字政府会历经三个子阶段：数据治理、可编程治理和智能治理。数据治理阶段以实现数据的汇聚共享为核心目标，通过治理政务数据、汇聚社会数据、构建公共数据开放平台，在对数据进行可信治理的基础上，以数据要素的跨部门、跨层级、跨区域的流通实现整体政府的治理目标；可编程治理阶段以实现高效协同治理为核心目标，通过软件编程、智能合约、隐私计算、多方计算等信息技术，对治理工具、治理规则、治理要素的数字化构建横纵协同、多元联动的业务交换枢纽平台，通过智能合约实现整体政府的治理目标；智能治理阶段以实现精准治理为核心目标，治理主体和治理对象通过广泛应用数字技术构建多场景的智能化治理交互系统，通过社会感知技术、人工智能技术、数据分析技术、可信计算技术，构建既能实现整体回应公共治理需求又能精准回应公共治理需求的能力。

按照英国学者克里斯托弗·波利特（Christopher Pollit）的定义，“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。数字技术在工具层面为整体政府的构建提供了新的解决方案，可以将数字政府看作综合集成运用数字技术构建整体政府的数字化探索。整体政府构建有四大核心目标：消除不同政策的矛盾、提高稀缺资源的利用率、促进不同利益主体协作和为公众提供“无缝服务”。作为对抗“部门主义”“政出多头”现象的公共管理理念，整体政府要求在政府内部、政府与公众、政府与企业之间形成严密的协作机制并实现功能整合。从 2017 年开始，我国在政务信息化建设中提出了政务服务的“三融五跨”协同管理和服务目标。所谓“三融五跨”，是指技术融合、业务融合、数据融合和跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务。在 2021 年的《“十四五”推进国家政务信息化规划》中，我国确立了“政务信息化建设总体迈入以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的融慧治理新阶段”的规划目标。以“整体政府”理论为基础，应用数字技术实现整体智治成为指引我国数字政府建设的主要纲领。

纵观国家“十四五”纲要、“十四五”政务信息化规划、“十四五”数字经济规划所确立的国家数字化战略布局，区块链技术成为我国数字治理体系和治理能力建设中的重要数字技术。区块链具有难伪造、全留痕、可追溯、透明、共管理等特征，这使得区块链在“三融五跨”应用中具有极高的技术价值。从“十四五”政务信息化规划把区块链列为政务应用、政务数据交换共享、公共数据资源开发利用的主要应用方向，我们可以看出，区块链为不同治理主体之间、治理主体与治理对象之间、不同治理层级之间的数据安全可信交换共享提供了新的技术解决方案。

以政务数据共享为例。利用区块链技术的不可篡改、可追溯、 零信任交易的特性，对“适合上链的政务数据”进行分布式记账交换，以及对“不适合上链的数据”进行数据操作行为分布式记账存证，能够有效解决数据流通中责任、权属、风险的管理问题。

区块链技术作为可信技术的一种，对于构建阳光政府、法治政府、透明政府、服务政府具有很大的技术支撑能力和价值。推进区块链技术在数字政府的应用，一是构建全国一体化的区块链政府数据服务网，实现跨层级、跨部门、跨地区数据的可信交换、共享、应用；二是推进区块链技术应用于责任清单、权力清单、事项清单的可信管理，建立边界清晰、权责明确的可信业务协同体系；三是推进通用数据，性数据，跨部门、跨层级、跨区域数据的上链管理，构建一体化的基础政务数据库；四是推进政府资产（含数据资产）的区块链管理；五是推进基于智能合约技术的业务标准，构建智能化、自动化的横纵智能协同业务体系。

区块链技术作为可信技术的一种，将成为支撑整体智治的数字政府建设的主要数字技术，因此，探索和推动区块链在数字政府建设中的应用创新，对于构建整体智治公共治理体系具有重要的工程价值和实践意义。

推进数字政府建设，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是迎接数字化时代大潮、适应数字经济转型的必然要求，随着政府数字化转型的快速发展，数字政府建设过程中不断面临新的问题和新的要求。

    本书从国家治理体系和治理能力现代化的视域出发，对数字政府的作用模式、框架、路径方法进行了构建，提出了“数字治理范式”及数字政府一般性框架，回答了如何构建可信的数字政府基础设施、破除政务数据要素流通障碍、构建应对不确定性的可编程数字政府核心能力三大问题，并在市场监管、公共安全和智慧城市给出了详细实践指南，提供了数字政府在国内外的实践案例。

陈志刚   高级工程师

知名科技作家，拥有重庆大学工学硕士学位和中国人民大学公共管理学硕士学位，供职于中移系统集成公司（中移雄安产业研究院），负责咨询业务，从事数字政府、智慧城市、数字经济领域的数字化战略咨询与规划设计。他是国内多个省部级数字政府和数字经济规划、实施方案和标准编制的主笔人，有着超过二十年的信息化领域产品、研发、咨询经验，参与了国内多个省级数字政府重大项目，是活跃在数字化领域的兼具理论和实战的一线专家。独立著有财经科技畅销书《5G革命：新基建浪潮下的“5G”百业指南》，并参编多本其他著作。

章

区块链技术及其应用价值

节 区块链基本概念

第二节 区块链主要特征

第三节 区块链关键技术

第四节 区块链网络分类

第五节 区块链技术价值

第二章

数字治理发展的新阶段

节 从信息化到数字化  

第二节 从数字化到现代化

第三节 从数字化到数字治理

第四节 从数字治理到区块链

第五节 开启数字化新发展阶段

第三章

数字政府基本概念与趋势

节 数字政府概念与发展

第二节 数字技术与数字政府

第三节 数字政府建设的趋势

第四节 我国数字政府的实践

第四章

数字政府理论研究与建构

节 政府治理能力变迁与发展

第二节 数字政府的理论发展现状

第三节 政府治理能力现代化内涵

第四节 能力领先的数字治理范式

第五章

政务数据特性及其治理技术

节 数据与信息概念辨析  

第二节 政务数据的概念与内涵  

第三节 政务数据的特性

第四节 政务数据要素内容与范围

第五节 政务数据的分类与分级  

第六节 政务数据生命周期

第七节 政务数据的结构  

第八节 政务数据的价值

第六章

政务数据要素开发利用与可信治理

节 政务数据开放

第二节 政务数据的共享  

第三节 政务数据开放评价的方法  

第四节 政务数据可信治理

第七章

数字政府可信治理应用框架

节 提高公共服务高效化能力  

第二节 构建可编程数字政府治理结构

第三节 提高数字政府治理资源的能级

第四节 构建数字政府核心流程可信力

第八章

数字政府可信数字治理范式

节 可信技术在数字政府的应用特性  

第二节 可信技术对政务场景的适用性

第三节 确定可信技术对数据管理的原则  

第四节 建设基于可信技术的基础设施

第五节 建立新型核心能力平台

第六节 设计满足“三融五跨”的共识机制

第七节 规划开发数字政府智能合约  

第八节 建立分布式的身份管理系统

第九节 开发部署政务区块链的应用

第九章

数字政府可信数字设施构建

节 数字政府可信数字设施框架

第二节 政务数据可信开放的价值

第三节 政务数据可信流通的框架

第十章

数字政府可信治理方案

节 社会管理数字化治理能力建设

第二节 市场监管智慧监管能力建设

第三节 城市治理科学化、精细化、智能化能力建设

附录

数字政府可信治理典型案例

后记

从技术理性走向数字理性 

参考文献  

推进数字政府建设，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是迎接数字化时代大潮、适应数字经济转型的必然要求，随着政府数字化转型的快速发展，数字政府建设过程中不断面临新的问题和新的要求。

    本书从国家治理体系和治理能力现代化的视域出发，对数字政府的作用模式、框架、路径方法进行了构建，提出了“数字治理范式”及数字政府一般性框架，回答了如何构建可信的数字政府基础设施、破除政务数据要素流通障碍、构建应对不确定性的可编程数字政府核心能力三大问题，并在市场监管、公共安全和智慧城市给出了详细实践指南，提供了数字政府在国内外的实践案例。

陈志刚   高级工程师

知名科技作家，拥有重庆大学工学硕士学位和中国人民大学公共管理学硕士学位，供职于中移系统集成公司（中移雄安产业研究院），负责咨询业务，从事数字政府、智慧城市、数字经济领域的数字化战略咨询与规划设计。他是国内多个省部级数字政府和数字经济规划、实施方案和标准编制的主笔人，有着超过二十年的信息化领域产品、研发、咨询经验，参与了国内多个省级数字政府重大项目，是活跃在数字化领域的兼具理论和实战的一线专家。独立著有财经科技畅销书《5G革命：新基建浪潮下的“5G”百业指南》，并参编多本其他著作。

《国家信息化发展战略纲要》提出：“适应和引领经济发展新常态，增强发展新动力，需要将信息化贯穿我国现代化进程始终，加快释放信息化发展的巨大潜能。”在这份纲要中，“以信息化驱动现代化”成为国家信息化发展的主线，并把“建设网络强国”作为信息化发展的目标，通过增强国家信息化发展能力，提高信息化应用水平，优化信息化发展环境，实现国家治理体系和治理能力现代化。“十四五”时期，信息化进入加快数字化发展、建设数字中国的新阶段。

第三节 从数字化到数字治理

数字治理是数字时代的新型治理模式。数字治理可以看作数字技术与政府治理理论和实践的融合叠加，是政府及其治理能力、治理活动、治理规则的数字化过程。数字治理的理论层面，国内学者黄建伟、陈玲玲 [13] 梳理了国内数字治理的研究和实践进展，从广义和狭义两个维度对数字治理的概念进行了总结：广义上，数字治理是一种社会组织、政治组织及其活动的形式；狭义上指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会互动和政府内部运行中运用信息技术，简化政府行政及公共事务的处理程序，并提高民主化程度的治理模式。数字治理至少包含三个方面的内容：公共服务的数字化、管理技术的数字化和

治理手段的数字化。黄建伟认为，数字治理是现代数字化技术与治理理论的融合，以政府、市民和企业为治理主体，是一种新型的治理模式。

在数字治理的实践层面，《数字中国发展报告（2020 年）》系统总结了我国在“十三五”期间取得的主要成绩，如数字政府建设成为推进国家治理体系和治理能力现代化的有效手段，政务服务创新提升企业和群众获得感和满意度，全国一体化政务服务平台、全国一体化数据共享交换平台、全国一体化在线监管体系、“互联网 ”督查平台等一批全国性的数字核心平台成为数字政府的核心数字设施，等等。

“十四五”规划提出了包括“国家行政体系更加完善、政府作用更好发挥、行政效率和公信力显著提升数字治理体系建设”在内的“十四五”时期经济社会发展的主要目标。由此看来，实现国家治理能力和治理体系现代化是未来发展的主要战略方向。

从 20 世纪 90 年代开始，国务院有关部门相继实施一批以“金”字开头的信息化工程，尤其是“金关”和“金税”工程取得了显著成效。2002 年国家信息化领导小组发布的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》成为我国政务信息化领域的总体性规划，为此后电子政务建设的主要目标奠定了基础。

2006 年国家信息化领导小组发布《国家电子政务总体框架》，确立了“统筹兼顾中央与地方需求，以提高应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，建立信息共享和业务协同机制，更好地促进行政管理体制改革，带动信息化发展，走中国特色的电子政务发展道路”的总体目标。

2011 年工信部发布《国家电子政务“十二五”规划》，确立了“全面支撑政务部门履行职责，满足公共服务、社会管理、市场监管和宏观调控各项政务目标的需要，促进行政体制改革和服务型政府建设的作用更加显著”的总体目标。

2017 年国家发改委发布《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》，确立了“基本形成满足国家治理体系与治理能力现代化要求的政务信息化体系”的总体目标。

到 2021 年，国家“十四五”纲要中提出“提高数字政府建设水平”，要求“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”，从公共数据开放共享、政务信息化共建共用和数字化政务服务效能提高三个方面作出了部署，是指引我国数字政府建设的纲领性文件。

2021 年国务院审议通过《“十四五”推进国家政务信息化规划》，确立了“到 2025 年，政务信息化建设总体迈入以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的融慧治理新阶段”和“形成平台化协同、在线化服务、数据化决策、智能化监管的新型数字政府治理模式”的主要发展目标。

2022 年 06 月 23 日，国务院发布《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，这份文件提出了“到 2025 年，与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计更加完善、统筹协调机制更加健全，政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成，政府履职数字化、智能化水平显著提升，政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化取得重要进展，数字政府建设在服务党和国家重大战略、促进经济社会高质量发展、建设人民满意的服务型政府等方面发挥重要作用。

到 2035 年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑”的总体发展目标，并明确了构建协同高效的政府数字化履职能力体系、构建数字政府全方位安全保障体系、构建科学规范的数字政府建设制度规则体系、构建开放共享的数据资源体系、构建智能集约的平台支撑体系、以数字政府建设全面引领驱动数字化发展七大任务和加强党对数字政府建设工作的领导的要求。这份文件确立了我国中长期数字政府建设的顶层设计，是一份纲领性的重要文件。

以数字化转型驱动治理方式变革成为“十四五”时期政务信息化的主要建设要求，其主要内容包括治理流程再造、治理模式优化、政务服务质量提升、数字应用模式创新和从投资驱动到效能驱动的建设模式转变等。

进入“十四五”时期，通过推动数字政府“整体集约”建设“形成与数字经济发展相适应的数字治理能力，带动促进数字社会建设，有力支撑国家治理体系和治理能力现代化”，成为我国数字治理实践的核心战略。