规划体系与编制指南（中研智业系列丛书）

前言

重新认识规划

当今，规划不仅运用于组织、国家及其政治、经济、社会、文化、科技、生态等各个层次、各个方面的工作部署、战略安排，而且渗透到个人工作生活的每个环节。研究显示，制定规划是人类区别于动物的基本属性之一a，是一种无处不在的人类活动。政府是规划运用为常见、为广泛和为严肃的主体，本书研究和讨论的“规划”，就是指政府及其相关部门组织编制并实施的规划。

尽管规划是被广泛运用的专业术语，得到了人们的普遍重视，但对于规划的定义，不同领域的学者给出不同的阐释。例如：规划是为达到某种目标，对规划对象，如经济发展、空间发展未来状况的设想、谋划、部署或具体安排b；规划是设计一个行动序列，以保证既定目标得以实现c；规划是一种以语言为媒介、以理解为取向、使行为者得到合作的行动，它不仅是一个解释过程或理解过程，还是一个互动的、反思的、质疑的和互补的过程d；规划是一种有组织、有意识和连续的尝试，规划者通过选择的方法来实现既定的目标。可见，规划必然以某项目标为前提，而该目标的实现又受制于一系列相关决策的制定a。尽管上述定义各有侧重和延伸，但从中仍可以归纳出几条规划的基本要素或属性：，既定目标，即规划必须是基于确定或特定的目标，指向要清晰；第二，推动决策或系列行动，即包含于实现目标所必须实施的一系列决策或行动；第三，实现目标，即这些决策或行动必然引发下一项决策或行动，终实现既定目标。

总结关于规划的研究成果及实践经验，我们认为，规划是政府为了实现既定目标，对规划对象未来一个时期的发展设想、谋划、部署做出的科学安排。换句话说，规划就是为了实现某一领域既定目标，对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和整套行动方案的谋划设计。就目前来看，规划的内涵已得到极大丰富，是一门综合性的交叉学科，涉及政治经济学、经济产业、公共管理、人文地理、工程技术、生态环境和美学艺术等诸多自然科学和社会科学领域，其外延则更宽泛，涉及人们生活和社会发展的方方面面。因而，要准

确理解规划，就必须运用大量学科知识和扎实的实践经验。

演进规划体系

在我国从站起来、富起来到强起来的伟大历史进程中，我国规划历程跟随经济体制和社会治理变革的时代脉搏，大体经历了四个阶段的发展变革：计划经济主导下的起步发展期、改革开放到1995年的调整发展期、社会主义市场经济体制建立至2012年的加快发展期、党的十八大以来的改革创新期。在此过程中，规划的内涵功能与作用方式等均发生了重大改变，突出表现为：以五年规划（计划）为核心的规划体系逐步发展、形成、完善，规划种类逐渐增多，规划层级日益清晰，规划深度渐次深化。在不断探索实践、调整提升的同时，形

成了“纵向到底、横向并列”的规划管理体制，呈现“多规繁荣”的景象，但由于类型繁多，造成内容矛盾冲突、相互掣肘的问题也深刻影响了规划“引领经济社会发展”职能定位的充分发挥。改变多规并行、各自为政的局面，对规划体制进行系统性、整体性的改革，整合各级各类规划，构建适合时代发展要求的规划体系，强化规划的科学性、严肃性和权威性，势在必行。

其实，在我国各类规划的发展历程中，均各自形成了相互独立的规划体系，包括编审层级、分类及实施监督体制。例如，2005年编制“十一五”规划纲要过程中，为推进五年规划编制工作的规范化、制度化，提高规划的科学性、民主性，更好地发挥规划在宏观调控、政府管理和资源配置中的作用，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）首次明确了“三级三类”的规划体系：按行政层级，分为规划、省（自治区、直辖市）级规划和市县级规划三级；按对象和功能，分为总体规划、区域规划和专项规划三类。这在我国规划史上，既是自1953年编制五年计划以来孕育、产生的发展类规划体系，对科学编制和有效实施发展类规划起到了纲领性的指南作用，也是次明确提出构建层次分明、功能清晰、相互协调的规划体系的要求，对统一各类规划的规划体系具有积极的促进作用。

党的十八大以来，规划体制改革纳入国家深化改革重要事项之列。2018年，立足新发展阶段，为进一步明确各类规划功能定位，理顺各类相互关系，避免交叉重复和矛盾冲突，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）正式印发实施。这是新中国成立以来国家出台的层级的规划事业的纲领性文件，不仅明确了各类规划的功能作用，更重要的是理顺了发展类规划、空间类规划、区域类规划和专项类规划之间的关系，明确了国家发展规划的统领性作用、国土空间规划

的基础性作用及区域规划和专项规划的支撑性作用，确立了“三级四类”规划体系。此次建立和完善的规划体系，是着眼于全面建设社会主义现代化国家新征程的重大改革，在我国规划发展史上具有划时代的里程碑意义，对于未来形成系统化的规划理论和实践体系具有开创性意义。

科学编制规划

改革之前各类规划自成体系的做法，将各类规划通盘纳入建立“三级四类”的统一规划体系，同时明确实施规划目录管理、规划充分衔接、规划技术创新、规划规范审查、规划动态监测、规划监督考核、规划平台管理及建立财政、金融、土地、产业、环保等政策与规划的协调机制，意味着对规划的法定性、严肃性、权威性，对规划编制的科学性、指导性及可操作性提出了更高的要求，标志着我国规划事业进入了高质量发展新阶段。规划编制是一项政策导向、程序严谨、标准规范的技术工作，在百年未有之大变局影响和新一代信息智能技术革命推动下，只有在规划编制阶段，强化规划价值、创新规划技术、科学编制规划，形成高质量规划成果，才能真正做到“一张蓝图绘到底”。

站在新的规划起点，作为一个有着近20年经历的规划从业者，我深刻感受到，急需有一套较为系统的、适应新规划体系的规划编制方面的研究成果，从总体上指导各级各类规划编制，为规划工作提供理论和技术方法支撑。基于这一迫切和现实的需要，中研智业集团董事长樊森系统思考、精心谋划，在集团公司立项开展中研智业系列丛书第14本专著—《规划体系与编制指南》的撰写任务，目的是通过本书将规划体系和编制方法进行系统化梳理和结构化表达，以期使规划从业者、管理者、实践者、研究者从中获得理论滋养和实践启

迪，无论对推动规划学科发展还是促进规划成果的科学编制，都能够起到促进作用和产生现实指导意义。

经过两年多的笔耕不辍，数易其稿，形成了这本规划领域理论技术与实践经验的总结性专业著作。本书紧扣落实“三级四类”规划体系要求，分为九章谋篇布局，从系统梳理我国规划思想的由来、规划发展历程入手，深入剖析了规划体系构建的背景、趋势和缘由，对发展规划、国土空间规划、区域规划、专项规划四类规划从概念内涵、基本程序、调查研究、主体框架、重要内容、关键把握等方面进行全景式详细论述，尤其是运用理论联系实际、认知结合实例的方法，对国家、省（自治区、直辖市）、市县各级各类规划编制中涉及的

重点理论、技术和实践问题进行了深度概括和有益的总结，并从规划编制方法、成果表达到未来趋势进行了全面总结和大胆预测，为新阶段的规划编制提供了全新的战略视角、系统的理论技术和丰富的实践路径。

作为系统研究介绍各类规划编制技术方法的专著，定位于“规划编制专业领域教科书”是本书的特点，具有很强的创新性、实战性及学术性价值。可作为各级政府、科研院所、各类智库机构编制各类规划的操作指南，也可作为相关大学院校公共管理、工商管理、城乡规划、土地管理等专业的教学用书和参考用书，是我国规划类学科建设少有的综合性著作。同时，由于我国规划体系正在建立并处于不断完善阶段，本书得出的一些结论、方法和建议难免存在疏漏和不妥之处。中研智业愿将此成果作为我国规划体系研究的一块奠基石，起到抛砖引玉的作用，供大家批评指正和完善。在以后工作中，中研智业还将继续关注我国规划体系工作推进的新进展，持续研究和

实践规划编制的新理念、新理论、新技术和新方法，为我国规划事业高质量发展尽绵薄之力。

吴　君

2022年元月

《规划体系与编制指南》是中研智业系列丛书的第14本专著。本专著围绕规划体系构建，在深入研究并总结梳理各类规划理论和研究成果的基础上，结合了集团公司承担编制的发展规划编制指南、空间规划试点工作经验及持续对各类专项规划的深入研究积累，是对我国“三级四类”规划体系的落实和深化，是对我国各类规划领域相关概念、理论方法、技术实践的充分总结和深入研究思考，是对集团公司近20年规划专业技术及编制实践成果的系统性总结，具有承前启后的重要意义。

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义的重要体现，也是中国社会长期和谐稳定和经济可持续发展的“密码”。本书站在时代前沿，立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，着眼于全面建设社会主义现代化国家新征程，以深厚的理论功底和扎实的实践基础，就“三级四类”规划编制，从理论到实践进行了系统概括和有益探索，从体系到方法进行了全面的总结和大胆的创新，为新时代新阶段编制新规划提供了全新的实践路径。

本书是各级政府、科研院所、新型智库和第三方机构编制发展规划、空间规划、区域规划和专项规划的操作指南，也可作为相关“双一流”大学公共管理、工商管理、城乡规划等专业的教学用书和参考用书，是我国规划类学科建设的系统性著作。

《规划体系与编制指南》是中研智业系列丛书的第14本专著。本专著围绕规划体系构建，在深入研究并总结梳理各类规划理论和研究成果的基础上，结合了集团公司承担编制的发展规划编制指南、空间规划试点工作经验及持续对各类专项规划的深入研究积累，是对我国“三级四类”规划体系的落实和深化，是对我国各类规划领域相关概念、理论方法、技术实践的充分总结和深入研究思考，是对集团公司近20年规划专业技术及编制实践成果的系统性总结，具有承前启后的重要意义。

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义的重要体现，也是中国社会长期和谐稳定和经济可持续发展的“密码”。本书站在时代前沿，立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，着眼于全面建设社会主义现代化国家新征程，以深厚的理论功底和扎实的实践基础，就“三级四类”规划编制，从理论到实践进行了系统概括和有益探索，从体系到方法进行了全面的总结和大胆的创新，为新时代新阶段编制新规划提供了全新的实践路径。

本书是各级政府、科研院所、新型智库和第三方机构编制发展规划、空间规划、区域规划和专项规划的操作指南，也可作为相关“双一流”大学公共管理、工商管理、城乡规划等专业的教学用书和参考用书，是我国规划类学科建设的系统性著作。

吴君，中研智业集团经济研究院院长，西安理工大学工商管理硕士（MBA）专业导师，高级经济师。主要研究方向为区域发展、产业经济、规划编制等。主持并参与完成省、市、县级各类规划100余项，发表论文10余篇，参编《中国循环经济发展模式与案例分析》《中国经济增长方式实证研究》《低碳经济》《政府咨询之综合解决方案》《产业循环链条100例》《国土空间规划研究》等专著11部。

章 规划综述

节　规划思想由来

第二节　当代规划历程

第三节　规划体系构建

第四节　编制基本要求

第二章 发展规划

节　概念内涵

第二节　基本程序

第三节　调查研究

第四节　主体框架

第五节　主要内容

第六节　关键把握

第三章 国土空间规划

节　概念内涵

第二节　基本程序

第三节　调查研究

第四节　主体架构

第五节　重点内容

第六节　评估与修改

第七节　关键把握

第四章 区域规划

节　概念内涵

第二节　调查研究

第三节　主体架构

第四节　重点内容

第五节　关键把握

第五章 专项规划

节　概念内涵

第二节　编制程序

第三节　调查研究

第四节　主体框架

第五节　主要内容

第六节　关键把握

第六章 编制方法应用

节　调查方法

第二节　分析方法

第三节　评估方法

第四节　预测方法

第五节　决策方法

第七章 编制质量管控

节 体现政策性

第二节 强化前瞻性

第三节　加强协调性

第四节　注重实施性

第五节　重视程序性

第八章 编制成果表达

节　成果构成

第二节　文本表达

第三节　附图附表

第四节　附件要件

第五节　数据平台

第九章 编制系统创新

节　理念创新

第二节　技术创新

第三节　工具创新

第四节　成果创新

第五节　实施创新

后记

《规划体系与编制指南》是中研智业系列丛书的第14本专著。本专著围绕规划体系构建，在深入研究并总结梳理各类规划理论和研究成果的基础上，结合了集团公司承担编制的发展规划编制指南、空间规划试点工作经验及持续对各类专项规划的深入研究积累，是对我国“三级四类”规划体系的落实和深化，是对我国各类规划领域相关概念、理论方法、技术实践的充分总结和深入研究思考，是对集团公司近20年规划专业技术及编制实践成果的系统性总结，具有承前启后的重要意义。

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义的重要体现，也是中国社会长期和谐稳定和经济可持续发展的“密码”。本书站在时代前沿，立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，着眼于全面建设社会主义现代化国家新征程，以深厚的理论功底和扎实的实践基础，就“三级四类”规划编制，从理论到实践进行了系统概括和有益探索，从体系到方法进行了全面的总结和大胆的创新，为新时代新阶段编制新规划提供了全新的实践路径。

本书是各级政府、科研院所、新型智库和第三方机构编制发展规划、空间规划、区域规划和专项规划的操作指南，也可作为相关“双一流”大学公共管理、工商管理、城乡规划等专业的教学用书和参考用书，是我国规划类学科建设的系统性著作。

吴君，中研智业集团经济研究院院长，西安理工大学工商管理硕士（MBA）专业导师，高级经济师。主要研究方向为区域发展、产业经济、规划编制等。主持并参与完成省、市、县级各类规划100余项，发表论文10余篇，参编《中国循环经济发展模式与案例分析》《中国经济增长方式实证研究》《低碳经济》《政府咨询之综合解决方案》《产业循环链条100例》《国土空间规划研究》等专著11部。